產業政策演進的東鄰樣本

2021-10-12 22:04鄭磊
財經 2021年21期
關鍵詞:產業政策政策政府

鄭磊

《日本通商產業政策史(1980-2000)》

(日)阿部武司編著 安釗譯

中信出版集團

2021年4月

改革開放初期,日本是中國的主要學習和借鑒對象。這是因為日本帶有濃厚的東亞文化和社會特征,其經濟政策實施方式,與中國的體制有一定兼容性。日本戰后經濟的高速增長成就也吸引了中國領導人的注意。當時主流觀點認為日本政府在經濟活動中占有重要地位,所以了解日本政府的經濟政策制定和影響,尤其是導致其戰后產業快速趕超歐美的政策,成為中國經濟界對日本經濟政策研究的主要方向。

1995年出版的《日本通商產業政策史(1945-1979)》曾產生過較大影響,為改革開放前30年的產業結構調整和經濟轉型政策提供了參考和借鑒。在20世紀最后20年間,日本的國際經濟環境發生了重大變化。日本政府大幅度調整了其產業政策方向和目標。隨著中國GDP總量超過日本,中國目前面臨的形勢與20世紀80年代后的日本存在諸多相似之處,比如,我們可以從日美貿易摩擦中得到一些啟發。《日本通商產業政策史(1980-2000)》的出版,讓我們得以及時了解日本產業政策轉型期的政策變化。以鄰為鑒,對我們的理論研究和政策設計有重要參考價值。

日本產業政策的演進

產業政策可以分為三類,一類是針對特定產業的縱向的產業政策(即結構性政策),一類是為所有產業提供發展環境的橫向的產業政策(即功能性政策),第三類兼具以上兩種特點。我們把“二戰”后的日本產業政策以1980年為界分為前期和近期。其前期產業政策主要包括用于推動特定產業發展的結構性政策,以及協助企業改進管理的合理化政策。

日本政府通過產業結構政策對幼稚產業提供保護,而對衰退產業的介入程度也較高,對于發展較成熟的產業,行政介入的程度較低,表現了政府的政策目的不是為了干預產業發展,而是一種經過慎重評估的“父愛主義”行為。由于戰后初期不存在穩定、成熟的國內市場,日本政府采用直接介入的方式,例如,戰后為了盡快恢復經濟,政府優先將煤炭、鋼鐵、重油等重要資源投向煤炭和鋼鐵行業,這兩個國民經濟基礎行業得以快速恢復,并帶動了造船、鋼鐵、化工、電力、汽車等產業的生產。

上世紀50年代初期,日本政府加大了對企業的干預,主要推行合理化政策,推動企業采用最新的管理方法,并協調企業間的關系。這些政策主要用于支持中小企業,包括稅收優惠、外匯配額支持,協助引入國外技術,推廣美國先進管理方法等,對促進中小企業成長起到了積極作用。1956年之后,日本經濟進入高速成長期,政府介入強度開始降低,更多采用間接方式,如從20世紀50年代中期到70年代,企業設備投資中來自政府系金融機構的貸款占比,從20%上下減少到10%。

20世紀70年代的石油危機對日本經濟產生了重大負面影響,時隔不久日本又與美國簽訂《廣場協議》,日元快速升值,經濟泡沫破裂。日本雖然采取了重視市場和財政重建的產業政策,但是整體效果較差。隨著行業之間的聯系越來越緊密,政府很難找到適合單一產業的產業政策,遂將工作重點逐步轉向了培育和促進先進技術和創新性生產技術的研發,以及改善企業發展環境等方面,如能源政策、知識產權政策等。日本為了防止產業空心化,1995年制定了《科學技術基本法》,鼓勵將研究開發成果合理實用化;1998年頒布了《大學等技術轉移促進法》,促進大學和科研機構的成果向民間轉移;1999年制定了《產業活力再生特別措施法》,鼓勵把國家委托課題研究成果相關的專利轉為民用。政府也將事前干涉轉變為在發生問題之后再進行規范。日本當時和美國的摩擦,與當下中國面對的問題有類似之處,很多做法值得我們借鑒。

學術界取得共識的觀點是產業政策對于日本經濟發展產生了正面促進作用,比如在第一階段采取鼓勵和支持出口的產業政策,經濟得以快速恢復,而隨著市場體系的成熟,這種作用在逐漸降低。例如,日本1961年開始推進貿易自由化,到1975年底,政府管制的進口產品只剩下了27種。日本通產省試圖繼續控制經濟發展方向而制定的法案不一定能通過審議。法案也需要有官方、企業家和社會人士構成的會議提出,企業在產業政策制定過程中擁有發言權。企業經常抵制官方的安排。在第二階段,日本從選擇性地推動特定產業發展轉向推動整體經濟發展,即將產業政策目標從單純的經濟成長轉向經濟、社會的全面發展,將重心轉移到宏觀經濟政策和產業政策等領域。

歐美產業政策的啟示

除了日本,一直以新自由主義市場經濟自詡的歐盟和美國,也有介入經濟的產業政策。另一本書《理解中國產業政策》則對歐美日的產業政策做了對比,從中可以看到近20年來,西方產業政策變化趨勢的共同點。中國和日本最開始采用的都是傳統的選擇性產業政策,歐洲各國在1980年之前的產業政策也是選擇性的,從另一個側面表明這類產業政策對戰后恢復經濟有益。這可能是因為在戰爭之后的恢復期,社會秩序混亂,百廢待興,由政府確定主導產業、挑選“冠軍企業”進行扶持,保護本國弱勢、衰退產業或企業,是理性的選擇。但是問題也有很多,比如,政府也面臨信息不對稱問題,政策制定者很難做出比企業家更準確的判斷,而且這種政策模式帶來尋租問題,政府易被特定利益集團俘獲。此外,對弱勢或衰退產業的保護會延誤產業結構升級。

在經濟高速增長之后,市場功能已經相當成熟,此時,政府替代市場、駕馭市場或指導市場的產業政策模式的不足更凸顯出來。此時,歐美日不約而同地改變了產業政策的介入方式。1990年,歐洲共同體委員會《開放與競爭環境下的產業政策:共同體行動的指導原則》明確提出了針對特定部門的干預性的產業政策會扭曲競爭,歐盟從傳統的選擇性產業政策轉向橫向的產業政策,并最終轉向橫向政策與行業應用相結合的矩陣式產業政策。美國政府對研發的補貼最多體現在對基礎科學研究、基礎技術和通用技術研發的支持。政府的扶持屬于對競爭前技術研發環節的支持,不僅沒有干預不同技術的競爭,而且為后期市場機制下技術路線的分散試錯、自發協調創造了更多可能性。

政府介入的動態調整

主流經濟學理論已經不同程度地接受了政府有必要干預市場失靈的觀點。新古典經濟學的產業政策理論認為,政府應以產業政策介入,彌補市場不足。保守的奧派理論也同意在解決市場失靈問題上,需要市場與政府的共同努力和相互補充。他們一致認為市場失靈的根源來自市場運行所依賴的制度基礎的失敗。解決市場失靈最重要的途徑是矯正制度基礎、降低交易成本或協調成本,為市場主體自發尋求和發展解決市場失靈的途徑創造空間。而市場可能會內生出更有效率的解決途徑。總之,政府的政策選擇應以盡可能不阻礙市場自發尋求更好的解決途徑為基本原則。市場問題最終仍要依靠市場自身去解決,這是因為在潛在利潤的激勵下,市場主體會主動通過組織創新、合約設計等方式,通過分散試錯來尋求解決市場失靈的途徑。市場競爭過程能夠篩選出更具效率的方式。

政府的一個最重要的職能是建立市場經濟有效運行所必需的合適的制度基礎與制度框架,促進市場體系發育。市場基礎制度的質量和政府推進制度改進的努力,決定著市場機制能否更好發揮作用,政府不應缺位;應該為市場主體試錯和協調提供更大空間。

美國政府用產業政策推動企業創新的許多做法值得借鑒。聯邦政府和地方政府積極促進產業創新發展及企業競爭力提升,建立完善的產業技術創新/擴散相關的公共服務體系,如技術轉移平臺、基礎研究與通用技術研究平臺。美國聯邦政府除了支持基礎科學研究,也會介入應用研究和技術創新成果的商業化階段,像投資人一樣下注多樣化的“投資組合”。他們這樣做的目的不是為了商業目的,而是主動承擔生產性投資和創新活動中的不確定性和高風險,因而有助于擴大市場空間。在市場經濟里,政府并沒有失去“有所作為”的空間,而是應從更高層面為市場主體提供助力。在環境保護、公共基礎設施、基礎科學研究、科技公共基礎設施和服務體系、教育與勞動者培訓等領域,政府不僅需要補充市場的不足,而且應該大有作為。

目前,包括中國和歐美日在內的主要經濟體已經進入了數字經濟時代。宏觀經濟的生產函數發生了變化,人均金融資本、人均人力資本和人均數據使用量成為重要變量,而包括文化傳統和制度等社會因素影響了這些變量發揮作用的程度。政府不僅能夠通過政策影響市場,比如是否支持中小企業和鼓勵競爭,將資源和要素平等配置給不同所有制、不同規模的企業;更可以在社會改造方面起到重要作用,比如打擊壟斷和資本無序擴張。

經濟全球化正在面臨新挑戰。中國可以充分借鑒日本與美國發生貿易摩擦的過程中采取的產業政策的經驗教訓。這正是本書所蘊含的豐富現實意義之一。

(編輯:臧博)

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