拜登執政初期內外政策及其互聯性分析

2021-10-12 17:02周帥黃施誠
唯實 2021年9期
關鍵詞:中產階級民主黨拜登

周帥 黃施誠

隨著跌宕起伏的2020年美國大選的落幕,拜登政府開啟了四年任期。而拜登面臨的美國已經不是那個2016年民主黨在競選中所構想的美國,在某種程度上是“特朗普化”的美國,即本身就充滿著問題又經過特朗普政府塑造的美國,社會分裂斷層線深化下的政治極化充斥在美國的政治生活中。加之2020年美國疫情的暴發與蔓延,更使大選充滿了變數,兩黨的攻訐與候選人的競爭隨著局勢的發展瞬息萬變,而這也更加劇了美國的社會分裂。因此,拜登政府的政策核心將與彌合美國的分裂息息相關,甚至說拜登政府面臨的首要問題就是重新凝聚美國社會。

在這樣的背景下,拜登政府形成了具有鮮明國內事務傾向的政策導向,其外交政策也有很強的國內導向特點,從而其內外政策將具有較強的互聯性,二者形成政策合力服務于拜登政府的政策目標。拜登的這一政策思路在其競選期間就被反復提及,其提出的“中產階級外交”尤為突出,其試圖為維護美國中產階級利益尋找一條出路。拜登上臺后的政策出現了許多的“變”與“不變”,既修正了特朗普政府的一些政策,如修復盟友體系、重返氣候協定、回歸多邊主義等;但其也延續了很多特朗普政府的政策,如貿易政策。歸根結底,這都是服務于其所謂的“服務中產階級”的政策導向,也存在著一定的對特朗普選民綏靖的傾向。可以說這些都對拜登執政初期的施政產生重要影響,其“服務于中產階級”政策傾向固然有長遠的政治邏輯,但由于其優先事項還是聚焦于當下,著眼于長遠的政治目標則具有更多的未知數,因此對于其這一階段內外政策思路的分析將更關注其執政初期的問題。另一方面,本文也將從更長的歷史周期與美國問題的根源角度探討拜登政府政策邏輯與美國政局。

一、美國大選選情與拜登政府政策背景

2020年美國大選結果在2021年1月6日正式公布,參眾兩院聯席會議宣布拜登的勝選,而這一天也發生了特朗普選民占領國會山的政治騷亂事件。不諱言地說,這一事件對美國的憲政主義傳統造成了極其惡劣的影響。而從中我們也可以窺見2020年美國大選的尖銳性。對2020年大選的復盤既可以對拜登整體的執政環境和政策出臺背景做出有效的評估,也可以將拜登在競選期間的主張與當下的施政方針進行連續完整的分析,這將有助于理解拜登政府政策的邏輯。這個邏輯既包含其對于美國國家發展的長期考慮,也有短期內其政策的當務之急。

回顧大選過程,不難發現拜登當選之路多舛,政治較量異常激烈。在2020年初的黨內初選階段拜登形勢一度不容樂觀,雖然其作為溫和派得到黨內建制派鼎力支持,但其競選態勢明顯表現出疲態。在“超級星期二”的民主黨初選中拜登雖然得到強勢回升,得到布隆伯格、布蒂吉格等人的背書支持,但與民主黨激進派候選人桑德斯仍然是高下難分,拜登甚至一度產生要在民主黨全國代表大會上靠超級代表選舉一決勝負的想法。桑德斯在后來選舉落敗后也為拜登競選背書,這意味著拜登將在較大程度上獲得民主黨激進派的支持,在整合了民主黨各派選舉力量的同時正式確定地成為民主黨總統候選人。

如果說將初選視作總統大選的上半程,那么下半程則是兩黨最終總統候選人的較量。共和黨方面特朗普憑借在任連選優勢幾乎毫無疑問地進入這一環節,與拜登逐鹿總統寶座。新冠疫情、種族矛盾激化為2020年美國大選增加了更多的變數,而這些又發生在美國高度政治極化的環境下,兩黨候選人在這些問題上針鋒相對,雙方圍繞著這些問題闡述了各自的主張以配合大選政治攻勢,大選年的美國政治分裂進一步加劇。這種高度的政治極化在大選中則表現為兩黨選民相互認知的高度極化,雙方選民的沖突遠大于共識,大選的投票率和投票數量同時大幅增加,競選資金投入前所未有,這與兩黨在基層積極催票和動員有著密切的關系。此外,在政治極化程度低的時候,兩黨候選人更多選擇的是“中間路線”策略,選民的共識大于分歧,競選主張也因此存在著較多的共同點,選民選舉熱情在這種情況下自然不高,而分裂、對抗的競選激發了選民的投票熱情。

拜登與特朗普的競爭一度相持不下,兩黨穩定各自基本盤的同時,對搖擺的關鍵州發起了重點攻勢。“鐵銹帶”地區曾是長期泛藍、支持民主黨的地區,而在2016年大選中集體倒戈,困窘的白人藍領選擇了特朗普,這對2016年大選特朗普擊敗希拉里起到了至關重要的作用,特朗普上臺后則積極與這一地區進行互動,得到了“鐵銹帶”地區利益集團和選民的支持。而在2020年大選中拜登則在“鐵銹帶”的關鍵地區密歇根州、賓夕法尼亞州、威斯康星州取勝,一方面是拜登及其競選團隊相對于希拉里提升了重視程度的結果,更重要的是拜登表示關切藍領勞工的利益,以及其上臺后可預估的聯邦財政擴張計劃所產生的吸引力。

此外新冠疫情的持續蔓延也是這次大選的關鍵變量,也是拜登勝選的重要因素。特朗普政府在防疫上的不作為直接導致了疫情的擴大化。其消極防疫的邏輯在于維持其執政期間的經濟增長和保障就業,以防其支持率的下降。客觀地說,特朗普執政期間美國的經濟得到了回升和一定程度發展,但疫情弱化了其政績,其防疫不力成為其失敗的重要原因。而其為了掩蓋這種錯誤,將疫情處理政治化、意識形態化。因此疫情成為民主黨強攻特朗普的選項,各種議程幾乎都會和疫情掛鉤,但特朗普支持者的邏輯是疫情來自其他國家,因而反對民主黨相關指責。

拜登則借此結成了更廣泛的反特朗普聯盟,為勝選奠定一定基礎。而抗疫也就自然而然地成為拜登執政后的優先目標。

特朗普在選舉結果公布大勢已去的形勢下,試圖通過質疑選舉合法性挑戰選舉結果,雖未成功,但其所引發的政治混亂給拜登執政蒙上了一層陰影,拜登彌合美國的分裂也要對特朗普選民做出讓步。基于這樣的背景,拜登執政后的內外政策將致力于應對上述問題與挑戰。

二、內外政策的互聯與“中產階級外交”

疫情交織下的2020年大選使得美國固有的問題集中暴露,種族矛盾激化、身份政治問題突出,政治極化下的社會發生了嚴重的分裂。拜登在競選期間就提出彌合社會分裂、積極解決國內問題的相關主張。其從競選到執政形成了一個連續的政策構想,內外政策高度互聯、緊密配合,專注于國內事務。最突出的表現為“中產階級外交”,可以說這是內外政策的一個匯聚點。

2018年卡內基國際和平基金會對于美國外交所服務的國家利益設立了一個研究項目,該基金會對俄亥俄州、內布拉斯加州、科羅拉多州進行調查——詢問公民外交政策對他們生活的影響,這個項目就是著名的“美國為中產階級制定外交政策”,而該項目授權者為卡內基基金會主任威廉·伯恩斯,杰克·沙利文則是作者之一。前者成為拜登政府的中情局局長,后者則成為拜登的外交政策顧問、美國國家安全顧問。由此可見,拜登的這一政策主張是有著理論基礎和政策執行的團隊的。

拜登政府的“中產階級外交”意在捆綁內外政策,雖然提出的是外交政策,但卻以國內導向為核心。關于美國中產階級的概念界定存在著一定的爭議。丹尼斯·吉爾伯特等認為:“美國的階級結構正在變動,從比例上看,工人階級比例正在下降。同時,上中層階級、中層階級、勞動貧窮階級以及下層階級都在擴大。藍領與白領的界限已經模糊,階級結構的根本分裂正向上移動。”美國公民在中產階級身份認同上也較為模糊,但無論如何界定這一概念,其重要意義對于美國人來說不言而喻。也許正是因為這一概念寬泛而又重要,其為拜登及其團隊所偏愛。一方面,拜登出于彌合美國社會分裂提出一個寬泛而又模糊的概念,有利于將大多數人涵蓋在內,起到凝聚社會共識的作用;另一方面,正如上文所提到的,拜登的當選得到了民主黨激進派的支持,其政策勢必要對其予以回應,同時出于綜合考慮也要一定程度地綏靖特朗普選民,其本身作為溫和派又要保持適度性。而這些同時達到完全是一種悖論,拜登政府面對這樣的情況,以“服務于中產階級的外交”作為政治口號則相對維持一種平衡,即便這種平衡是脆弱的。

拜登從競選到執政多次提及“中產階級外交政策”,其在百日新政演講中系統地闡釋了其內外政策構想,著眼于內外政策合力推動美國走出困境,與“中產階級外交”相互交映。拜登在演說中涉及內外政策的多方面,在疫情防控方面談及疫苗的接種推廣;在社會經濟層面提及就業計劃、基礎設施建設和企業稅改革等;在社會保障和公共服務層面提及通過的《美國救助計劃》、降低美國人的醫療、教育負擔;回歸全球應對氣候危機;在外交領域則再次強調“中產階級外交”,確保全球經濟中規則的普適性,歡迎競爭但不尋求沖突,還重申了人權和自由在美國外交中的地位。拜登的“中產階級外交”也有著一些區別于美國傳統經濟外交戰略的創新之處,政策目標“服務于中產階級”比較新穎,政策工具也較為務實,該政策力求就美國外交政策未來凝聚一套新的政治共識。[1]

其實特朗普時期通過對外政策改變貿易規則、退出多邊合作等驅動國內議程推進,也具有很強的內外互聯性。從這個意義上說拜登政府的政策與其有異曲同工之處。拜登政府內外互聯的政策很大程度上是無奈的選擇,美國的全球布局在當下要讓位于國內問題的解決,但同時在國際戰略上把握住幾個重要抓手,如印太戰略和美歐盟友體系。從某種意義上看,拜登政府的內外政策的密切互聯重心在“內”,互聯則是將對外政策作為解決內部問題的一個延展,內外政策的高度互聯性是為了“以外促內”。在這樣的思路下,拜登政府的“中產階級外交”將是穩健的,更多以恢復美國元氣為政策指向。從拜登經歷來看,其將會更多回歸美國外交傳統主流,大體會在現實主義和理想主義之間尋求平衡,這屆美國政府也不具備特色鮮明的現實主義或理想主義主導的色彩。[2]此外,拜登政府國務卿安東尼·布林肯在其作為國務卿的首次重要演講中闡述美國政府外交政策和實施拜登政府戰略時,也明確強調了這屆政府內外政策的高度互聯,其在演講中說道:“在我的職業生涯抑或有生之年里,內政和外交之間的差異比以往任何時候都要小,美國的國內復興和國際實力的增長完全交匯,我們將在未來的工作方式中反映這一現實。”

內外政策的高度互聯及其偏重國內的導向也從側面反映了當前美國的困境,這與美國曾經力主構建全球體系形成了鮮明的對比。曾經的美國面對著國內、國際雙重壓力挑戰時,奉行內外平衡的“嵌入性自由主義”,即維護其構建的自由國際體系的同時,為國內提供一個社會安全網以保護國內相關群體的利益,但著眼點在全球布局。而同樣是高度的內外政策互聯,當前的美國則是利用互聯來應對國內危機。從中更值得重視的是大環境下美國國家戰略的轉向。

但即便如此,拜登政府的“中產階級外交”出于平衡國內多方力量的考量而具有內在的悖論,局限性較為明顯。其局限性主要包括:其一,該政策所提出的服務的對象——中產階級范圍過于寬泛,平衡其內部訴求在實際執行過程將面對不小的挑戰;其二,該政策的政策目標與議程設定實施難度極大,且存在一定的內部矛盾;其三,該政策需要美國各層次政府內部以及府際之間更為有效的合作協調,現實挑戰極大。[3]綜上,我們認為當前拜登政府執政初期所具備的政策特點,在一定程度上體現了拜登執政初期政策的波動性以及一定的政策慣性。

三、歷史脈絡下的美國問題與拜登政府政策

拜登政府的政策邏輯既有應對危機的短期政策邏輯,也蘊藏著試圖解決更長遠、更深層的美國問題的邏輯。在美國歷史的脈絡下去看美國問題,更微觀地說是看當今的美國問題,對于分析拜登政府的政策邏輯會更有延展性。

拜登政府的政策邏輯植根于深刻加劇的美國經濟不平等、根深蒂固的種族矛盾、高度的政治極化之中。而這些問題并不簡單地說是當前的矛盾,它們有著深刻的歷史根源和清晰的演變脈絡。而這些問題的相互作用,伴隨著美國的政治周期與選舉聯盟一次次的重組,在美國社會政治、經濟的演進中激蕩。

自20世紀80年代里根革命以來,伴隨著新政體制解體和新政聯盟瓦解,美國的經濟不平等漸趨加劇。里根執政得益于其廣泛選舉聯盟的形成,里根和共和黨面對經濟滯脹和經歷多次民權運動所產生的社會動蕩,團結了選舉力量贏得大選。里根一方面強調反對“大政府”,積極推動減稅和經濟自由化;另一方面利用社會保守觀念的焦慮分化新政聯盟中受益于社會福利的選民,在文化價值觀上迎合其偏好,形成了道德傳統偏好和經濟自由偏好的組合,構成了里根選舉同盟。而這之后里根的一系列改革在某種程度上是當今美國一些問題的根源所在,經濟不平等的持續加劇和美國產業結構的調整,造成了美國社會階層結構的變化,中產階級持續萎縮,貧富差距拉大,這伴隨著美國固有的族裔矛盾助推“政治極化”,在這樣的背景下才有了特朗普在2016年贏得大選,執政四年。

經濟不平等加劇與大企業及相關利益集團有著密不可分的聯系,里根革命以后,共和黨迎來了一波執政高潮,從里根到老布什,共和黨總統執政12年之久,此后民主黨克林頓的回歸也是堅持所謂的第三條道路。共和黨與民主黨雖然分歧越來越深,但在執政后更多地會選擇與華爾街和大資本集團合作,我們可以看到其根本利益無法觸動。[4]拜登政府同樣受制于此,其政策邏輯也盡量在不觸及這些利益集團的基礎上改善民眾境遇,“服務于中產階級”。

而在上述這些政治、經濟因素的互動之下,拜登及民主黨本身的政治基礎與選舉聯盟也面對一系列問題,這也是拜登的政策需要考慮的因素。兩黨在拜登執政的四年里將展開激烈的博弈與較量,加緊形成和鞏固選舉聯盟,為2024年大選做準備。當前民主黨面臨著難以維持族裔邏輯與階層邏輯的困境,在黨內還有“新民主黨”和“進步主義民主黨”等派系之爭,兩黨比較下,民主黨代際逆向更新更為突出,其當前面臨著轉型的困境。[5]

拜登政府在長遠的邏輯上雖也包括彌合美國的社會分裂,減輕極化、加強團結以改變福山所稱的“否決性政體”,但恐力不從心。短期政策邏輯將防控疫情、恢復經濟將作為首要目標,同時也將為民主黨選舉作鋪墊。在歷史的大背景和當前的危機下,拜登政府面對不小的挑戰,穩定與過渡或為主旋律。

四、結 語

拜登執政初期面對美國當前的危機與社會痼疾,為了彌合分裂、重新凝聚社會,提出了涵蓋性廣的“服務于中產階級的政策”,力求平衡。其執政初期應對危機、恢復實力,并同步恢復國際形象、整合盟友體系的意圖較為清晰。在政策路徑上內外高度互聯,而重心在內。“中產階級外交政策”是這一路徑的典型代表,但其具體實施也有待進一步考察。另一方面高度的“政治極化”將制約其政策構想的轉化,也使其在未來的政策推進中較為局限。

拜登內閣與奧巴馬政府成員高度重合,這也為研判拜登政府的政策設計與實施提供了一定的依據。面對根源性的問題雖無力解決,但在短期應對危機、恢復國家的正常生活上將取得一定成效。拜登政府將更多地起到過渡的作用,其將對秩序的恢復或對美國未來的發展創造一定的條件。

參考文獻:

[1]張亦珂.簡析“為中產階級服務的外交政策”——拜登政府的外交與對華新動向[J].國際戰略研究簡報,第110期.

[2]倪峰,傅夢孜,唐永勝,王勇.拜登時期中美關系前瞻[J].國際經濟評論,2021(1):102-115.

[3]刁大明.拜登政府的“中產階級外交”[J].現代國際關系,2021(4):10-18.

[4]壽慧生,張超.美國不平等的政治經濟學分析[J].世界經濟與政治,2017(10):90-125.

[5]刁大明.2020年美國大選與民主黨轉型的困境[J].國際論壇,2020(6):101-118.

〔本文是國家社科基金重大課題(19ZDA053)、遼寧省教育廳社科類青年科技人才“育苗”項目(LQN202033)和遼寧大學教學改革項目(JG2020YBXM125)的階段性成果〕

(周帥:遼寧大學國際經濟政治學院副教授,碩士生導師;黃施誠:遼寧大學國際經濟政治學院科研助理)

責任編輯:彭安玉

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