社會工作協會角色失調的雙向維度:角色越位與缺位

2021-10-11 02:52韓江風
社會工作與管理 2021年4期

韓江風

摘 要:社會工作協會是促進社會工作行業發展的重要主體,其在社會工作培訓教育、行業自律、宣傳交流、政策倡導、專業研究等方面發揮著重要作用。基于對M市社會工作協會長達半年的實地觀察以及對相關工作人員的訪談研究,發現當前社會工作協會出現了角色越位、角色缺位等角色失調問題。一方面,社會工作協會存在越界競爭中的利益沖突、自我評估中的角色重合、利益交換中的角色“俘獲”等角色越位現象;另一方面,社會工作協會還存在開展行業自律的權力有限、提供的會員服務質量不高、推動專業建設的能力不足等角色缺位問題。外部監督不力、內部管理不善、角色定位不清是造成社會工作協會角色失調的主要原因。因此,建議從建立外部監督機制、提升協會的內部管理能力、厘清協會的角色定位等方面來預防和矯正社會工作協會的角色失調問題。

關鍵詞:社會工作協會;角色越位;角色缺位;角色失調

中圖分類號:C916文獻標識碼:A文章編號:2096–7640(2021)04-0041-10

■ 基金課題:國家社會科學基金一般項目“城市精神障礙未成年子女生存境遇及社會工作干預研究”(20BSH158)。

一、問題提出

隨著我國社會組織的不斷發展壯大,社會工作協會等行業類組織在規范社會組織行為、提升社會治理能力、創新社會治理體系等方面的作用越來越凸顯。截至2018年底,全國已成立社會工作協會867家,其中省級34家、地市級241家、縣區級592家,較2017年增加了14.7%。[1]社會工作協會的快速發展主要得益于政府的政策推動,體現了政府致力于推動社會工作行業發展,以促進社會治理多元化、現代化的政策意圖。然而,增長迅速的社會工作協會是否真正實現了政府、社會、行業成員的期待,充分踐行了自身的角色和功能呢?從已有研究成果來看,快速增長的社會工作協會還沒有充分發揮其應有的角色和功能,在實際運作中遇到了諸多難題。首先,社會工作協會往往難以擺脫對政府的經濟、權力和制度依賴,有可能淪為政府的代言人,而喪失自身的獨立性。例如,張玥發現,上海市S社會工作協會對政府資源的過度依賴造就了其“官民二重性”的特殊身份,由此衍生出社會工作協會的章程虛設、制度虛化、自治屬性孱弱等問題。[2]彭秀良認為,我國社會工作協會存在的主要問題有:行政色彩濃厚,運行機制不暢;角色定位不清,服務意識薄弱;經費來源單一,發展后勁不足,等等,并長期存在著以政府部門的外部推動為主,行業內在驅動為輔的路徑依賴。[3]彭凱健基于對廣州市社會工作協會的研究,發現社會工作協會過度依賴政府阻礙了社會工作互動關系的良性運行,導致了社會工作協會權責混亂的次生問題。[4]其次,社會工作協會普遍面臨著人才流失、專業性弱、執行力弱等內部管理問題,無法實現自我的良性運行。彭善民以浦東社會工作者協會為例,認為其面臨著人才流失、會員參與度低等發展難題,協會內部的組織認同亟待加強。[5]劉妍以陜西省社會工作協會為例,指出了其執行力弱、宣傳渠道單一、服務途徑狹窄、內部管理松散等諸多問題。[6]宋戈以內蒙古通遼市Y社會工作協會為例,指出了其人員流動性大、專業性不強、資金來源單一、財務管理不規范、缺乏自我監督和評估機制、外部宣傳不到位等諸多問題。[7]此外,也有一些研究指出,當前社會工作協會無法為行業成員提供高質量的會員服務,因此難以得到專業權威和專業認同。例如,沈錦浩研究發現,社會工作協會在社會工作專業化、職業化和本土化過程中發揮的促進作用十分有限,并以A市社會工作協會為例,詳細論述了社會工作協會在自主性、積極性、技術性、代表性等方面存在的問題。[8]

縱觀已有的研究成果,研究者們大多從政社關系、內部管理、專業服務等角度闡述了當前社會工作協會所面臨的一些困境。但是,已有研究往往將原因分析和結果分析、功能分析混為一談,從而無法清晰地界定出哪些是社會工作協會所面臨的困境,而哪些是造成這些困境的原因。此外,已有研究多為一些經驗性的描述性分析,且多為碩士論文,缺乏系統的理論思考和分析框架,因而難以為社會工作協會的發展前景提供明確的思路。因此,本研究將從角色理論的視角出發,基于對M市社會工作協會長達半年的實地觀察和對協會相關工作人員的訪談研究,將當前社會工作協會所面臨的主要問題歸納為:社會工作協會的角色實踐與政府、社會、行業成員的角色期待相偏離,進而出現了角色越位、角色缺位等角色失調問題。借用角色理論和角色越位、缺位的概念,本研究將深入探討社會工作協會角色失調的表現、原因及應對策略,從而為社會工作協會的發展提供合理的發展建議。

二、角色理論視閾下的社會工作協會

(一) 角色理論

喬治·赫伯特·米德最先將戲劇中的“角色”一詞引入社會學領域,用以分析和研究“個人在社會中占據的某個位置”[9]。之后,角色理論逐漸發展出了符號互動論的角色理論、功能主義角色理論、結構角色理論、認知角色理論、組織角色理論等不同的理論流派。[10]盡管角色理論形成了不同的理論派別,但各種角色理論都強調個體的行為處在具體的社會環境之中,行動的過程形塑了行為,行為也影響著行動的過程。[11]與以往關注個體層面的角色研究不同,組織角色理論將組織視為研究對象,從而為角色理論開辟了新的研究領域。組織角色理論認為,如果將整個社會視為一個大系統,那么每個組織同樣可以被認為是系統中的一個角色。因此,組織的發展也會與個人的發展呈現出類似的特征,并在與其他主體的互動中,逐漸建構出自身的社會角色。[12]組織角色理論認為,社會結構賦予了組織應當享有的權利和義務,組織根據被賦予的角色期待去實現自身角色,并表現出一定的主體性。[13]但是,組織很難完全按照他者的角色期待去實現自身角色,角色實踐還受到行為主體的角色領悟以及外部社會環境的限制,由此形成了角色距離、角色沖突、角色失敗等角色失調現象,這一邏輯也成為了借用角色理論研究社會行為的一般框架。[14]

具體到社會工作協會來看,社會工作協會所處的特殊位置導致政府、行業成員、社會大眾對社會工作協會有著不同的角色期待,這些角色期待構成了社會工作協會的權利和義務界限。政府希望社會工作協會能夠成為自己的得力助手,協助其更好地管理和把控社會工作服務機構,并在可接受的范圍內充分發揮社會工作機構參與社區治理創新的積極作用。行業成員希望社會工作協會能夠有效地凝聚行業內部力量,向政府爭取更多的政策支持和權益保障。社會大眾則希望社會工作協會能夠有效地監督和制約行業內組織,從而提供更加高質量的社會服務。可見,社會工作協會本身承擔的并不是一個單一的角色,其至少承擔著政府管理的助手、行業成員的利益代表者、社會大眾利益的保障者等多重身份,其本身也是一個角色集。然而,多種角色之間很可能會產生角色緊張甚至角色沖突,進而帶來角色的混亂與偏離。此外,由于客觀環境的限制以及社會工作協會對自身角色領悟的偏差,社會工作協會很難充分實踐自身的角色,由此形成了諸多角色失調問題。和以往組織角色理論所使用的常規概念不同,本研究借用了政府失靈理論中“越位”和“缺位”的概念,以期能夠更加形象地描述社會工作協會的角色失調現象,同時也可以在一定程度上豐富組織角色理論。其中,角色越位指的是社會工作協會越過了自身的角色邊界和職責范圍,出現了越界競爭、自我評估、利益交換等越位現象。角色缺位指的是社會工作協會未能很好地發揮自己的角色與功能,在行業自律、會員服務、專業建設等方面出現了缺位的問題。

(二) M市社會工作協會的成立與被迫轉型

本研究主要是基于對M市社會工作協會的實地觀察,以及對政府官員、社會工作協會工作人員、社會工作機構負責人、一線社會工作者、評估專家等群體的訪談研究。2020年4月至9月間,筆者曾以評估項目經理的身份在M市社會工作協會進行參與式觀察研究,主要職責是參與制定評估方案、修訂評估指標體系、聯系評估專家、籌備評估會議、實地考核社會工作機構、審核評估材料、撰寫評估報告、主持評估反饋會議,以及協助辦理協會的其他日常工作。在此期間,筆者共搜集了M市社會工作協會的組織章程、規章制度、年度工作報告、4A級組織評估報告、協會開展業務的相關材料、人員資質及流動情況、財務資金賬目等方方面面的電子資料,共200余千兆字節(GB)。此外,筆者還搜集到利益相關方訪談記錄110份(有些是正式訪問,有些是在會議、用餐、乘車等過程中交談的事后記錄)。其中,政府官員訪談記錄11份,社會工作機構負責人訪談記錄6份,一線社會工作者訪談記錄31份,項目經理訪談記錄6份,機構工作人員訪談記錄6份,服務對象訪談記錄40份,評估專家訪談記錄10份。這些不同身份和角色的評估參與者為筆者的研究提供了豐富和充實的研究資料,大大拓展了筆者對該研究領域和該研究問題的認知和理解。另外,在調研期間,筆者還堅持撰寫觀察日記,截至調研結束已撰寫觀察日記71篇,近5萬字,這些觀察日記為本研究奠定了良好的基礎。

基于對M市社會工作協會的實地觀察,筆者認為,M市社會工作協會至今已經走過了成立、發展和被迫轉型三個發展階段。這些發展階段同時也是M市社會工作協會逐漸厘清自身角色和功能、擺正自身位置的過程。但是,迫于社會工作協會自身的生存壓力,以及外部監督管理制度的漏洞,社會工作協會角色失調問題還需要一個漫長的解決過程。

1. M市社會工作協會的成立

M市社會工作協會正式成立于2016年11月,是由M市民政局社會工作處C處長提議、高校專家學者H教授發起成立的一家市級社會工作協會,業務主管單位為M市民政局,會長和法人代表是H教授,注冊資金人民幣50 000元整。成立初期,M市社會工作協會共有會員單位51家,個人會員500余人,主要包括M市社會工作機構、一線社會工作者、高校專家學者等。M市社會工作協會的創辦源于C處長的強烈訴求,其希望成立一家市級社會工作協會,以整合全市的社會工作資源,并在行業內形成一定的監督和促進力量。歷經多方推薦,C處長和H教授取得了聯系,并在機構登記注冊、會員推薦、章程制定等方面發揮了舉足輕重的作用。但在協會成立的最初半年里,M市社會工作協會面對的是連會員單位1 000元、個人會員50元的會費都收不齊的局面。經費的緊缺使得協會既無法雇用專職人員,也難以明確自身的業務發展方向,協會更多是作為一個“空架子”和象征意義而存在。

2. M市社會工作協會的發展期

為幫助M市社會工作協會生存和發展,C處長不僅主動給M市社會工作協會提供政府購買服務項目或崗位,還積極向各區級政府推薦M市社會工作協會承接第三方評估項目。在C處長的支持和推動下,僅僅3年多的時間,M市社會工作協會就獲得了“M市2017年度社會組織工作先進單位”“M市2017年度社會工作先進單位”“M市2018年度社會組織工作先進單位”“M市2018年度社會工作先進單位”等諸多榮譽,并于2019年11月被評定為4A級社會組織。相比協會剛成立時2萬元的收入,M市社會工作協會2020年的總收入已增長至120余萬元,其中絕大多數都來自于政府購買的第三方評估項目資金。協會的執行部門也從最初的1名專職人員擴充到了3名專職人員、1名以政府購買形式常設的崗位社會工作者、1名兼職財務、3名實習生的小團隊。按照常理來說,一家新成立的社會組織在成立初期就頻頻獲得市級榮譽,在3年時間里就升為4A級組織,收入也呈直線上升趨勢,可謂發展速度喜人。但在這一時期,協會面臨的主要問題是,其在很大程度上放棄了自身的行業協會職責,基本上轉型成為了第三方評估機構,其突出的表現就是3名專職人員都是評估項目經理,沒有專人負責行業協會的培訓教育、行業自律、權益保障、行業宣傳、專業研究等事務。

3. M市社會工作協會的轉型期

截至2020年底,M市社會工作協會基本上包攬了M市大大小小幾乎所有的社會工作第三方評估項目(M市J區除外),并開始逐步向周邊縣市拓展評估業務。其2020年承接的第三方評估項目總額已達120余萬元,比2019年增長了40萬元,比2018年多了60萬元。與此同時,M市社會工作圈對社會工作協會轉型為評估機構的議論也逐漸增多起來。而2020年8月M市J區社會工作協會的一起事件,更是倒逼M市社會工作協會不得不向行業協會的本職職能回歸,從而開始了協會的轉型過程。

M市J區社會工作協會是M市第一家,也是目前唯一一家區級社會工作協會,其成立于2013年,擁有單位會員23家,個人會員700余人。同M市社會工作協會一樣,J區社會工作協會的主營業務也是社會工作督導和評估業務,并基本上承擔了J區所有的督導評估業務,外區的機構很難介入。但在2020年8月最新的一期政府購買社會工作服務項目招標中,J區社會工作協會沒有中標1個項目,致使J區社會工作協會出現了“斷糧”的局面。與此同時,J區社會工作協會總干事被明升暗降,調整為“不管事”的副會長,原有的4名專職人員全部解聘,J區社會工作協會實際上已經暫時停擺了。其停擺的主要原因是,J區社會工作協會長期從事督導和評估業務,忽視了本職工作的開展,引起了J區民政局領導和J區社會工作機構以及社會工作者的強烈不滿。為此,有社會工作機構專門向J區民政局領導和J區社會工作協會投訴會費的使用去向不明,協會的職能不明等問題。最終,J區社會工作協會的執行團隊在2020年8月解體,這既在意料之外,也在情理之中。但這個事件給了我們很大的警示,如果我們也沿著J區社會工作協會的路走下去,難保不會遇到同樣的結局。因此,M市社會工作協會已經到了不得不重新審視自己,并盡快轉型的時候。(M01-2020080401,男,M市社會工作協會總干事)

J區社會工作協會執行團隊的轟然解體在M市社會工作圈內引起了很大反響,同時也給M市社會工作協會提供了前車之鑒。此后,在H會長的示意下,M市社會工作協會又招聘了2名項目經理,專門從事協會的宣傳、培訓、教育、研究、政策倡導、行業自律、志愿服務等業務,等于是又成立了一個行業發展部門。因此,歷經半年的成立期和3年的發展期,M市社會工作協會開始了轉型。但由于社會工作協會自身的生存壓力,其轉型的方向仍然是集行業協會職能和第三方評估職能于一體的綜合性社會組織,而不是單一的社會工作行業組織。

(三) M市社會工作協會角色越位的表現

作為多元社會治理主體的重要組成部分之一,社會工作協會在社會治理中的角色和作用越來越受到政府的重視,其承接了許多以前政府做不好、做不了的事務,如行業宣傳交流、培訓教育、權益保障、行業自律、政策倡導、專業研究,等等。相應地,社會工作協會也獲得了政府轉移的一些權力和權威,從而出現了角色越位的可能。特別是在一些社會工作協會過于依賴政府,甚至被當作行業內“二政府”的情況下,社會工作協會也可能會像政府一樣出現角色越位和缺位的問題。

1. 越界競爭中的利益沖突

與一線的社會工作服務機構一樣,M市社會工作協會的絕大部分收入也是來自于政府的購買服務項目,有時也會出現承接一線社會工作服務項目的情況。特別是在M市社會工作協會成立初期,嚴峻的經濟壓力迫使社會工作協會必須是“能接的項目都接”。作為行業協會,這種和會員單位“搶飯碗”的不良現象,一定程度上傷害了社會工作協會作為行業組織的權威性和公信力。作為非營利的社會組織,社會工作協會當然可以,也應當承接一些政府購買服務項目。但是,社會工作協會的組織性質是特殊的,其應該承接的是人員登記、教育培訓、督導評估、課題研究、行業宣傳等服務會員單位,促進行業發展的政府購買服務項目,而不是老年人服務、青少年服務、殘疾人服務等一線社會工作實務項目。社會工作協會承接一線社會工作實務項目,實際上已經構成了違反自身角色定位的越界競爭。且不說其在理論和規范上的不正當性,就其實際后果來看,也是十分惡劣的。首先,社會工作協會承接一線社會工作實務項目,會嚴重分散其本就孱弱的專業服務能力和服務精力,使其更加難以做好本職工作。其次,還會侵占行業內本來就緊張的經濟資源,從而擠壓會員單位的生存空間,甚至和會員單位之間產生嚴重的利益糾紛或利益沖突。此外,由于社會工作協會具有和政府官員以及高校專家聯系密切的潛在優勢,其參與一線社會工作實務的競標本身也構成了不公平的競爭。但遺憾的是,承接一線社會工作實務項目的社會工作協會并不少見,甚至一線實務項目收入還成為了一些社會工作協會的主要收入來源之一,這與其服務會員單位的初衷顯然是背道而馳的。

在社會工作協會剛成立的一兩年里,我們面臨著嚴重的財務壓力,社會工作協會連一個專職的工作人員都請不起,財務會計也是找人兼職的。所以,無論是一線的公益創投項目、社會工作服務項目,還是督導評估項目,我們是能接的都接,然后找高校的老師帶著學生做,也算是給學生們一個實習的機會。同時,也是為了保證社會工作協會能夠存活下去。(H-2020060101,男,M市社會工作協會會長)

2. 自我評估中的角色重合

由于社會工作協會除了承接服務會員單位的教育培訓、督導評估項目外,還會承接許多一線社會工作實務項目,結果造成了社會工作協會自己評估自己,“既當運動員,又當裁判員”,既當服務提供者,又當服務評估者的角色重合現象。在M市社會工作協會承接的L街道公益創投項目中,M市社會工作協會自身也承擔了其中一個子項目,同時還兼任了該公益創投項目的第三方評估機構,結果堂而皇之地出現了自我評估的現象。而且,這種現象并非個例,一些東部和西部的社會工作協會似乎都有類似的情況出現。[2, 4, 6]社會工作協會自我評估現象的出現,實際上和現階段專業第三方評估機構比較缺乏以及社會工作協會越界承擔一線社會工作實務項目有一定關系,需要引起足夠的重視。社會工作協會的自我評估已經嚴重違反了第三方評估的本質和初衷,無法發揮第三方評估的獨立性、客觀性和公正性的獨特優勢。作為行業的標桿,如果社會工作協會無法以身作則,帶頭違反行業規范,那整個行業的行業自律和行業發展也很難有所起色。

3. 利益交換中的角色“俘獲”

社會工作協會是由從事社會工作服務的單位或個人而組成的社會團體,其具有承接政府相關轉移職能,從而實現行業自治和專業自治的重大責任。但是,與我國的許多社會組織一樣,社會工作協會也有著過于依賴政府的先天不足以及專業權威和專業能力不足的后天缺陷。迫于對政府的經濟、制度和權力依賴,以及在會員單位中的專業權威不足,社會工作協會的生存策略通常是合作不對抗。而作為一個具有自身利益訴求的社會組織,在具體的實踐場域中,社會工作協會和政府機構、會員單位之間也會產生諸多利益聯系,并漸漸被這些復雜的利益關系所“俘獲”,形成了“和諧”的利益共同體關系。[15]例如,在M市社會工作協會承接的第三方評估項目中,作為購買方的政府往往會暗示作為評估方的社會工作協會要適當地放寬一些評估標準,或者根據自己的要求重新調整評估結果。而作為評估方的社會工作協會則依賴于政府的經濟支持,通常也會默許甚至迎合政府的需求而修改最終的評估結果。

S區2019年5月份末期評估結束后,購買方突然想臨時再增加一個子項目的評估報告。為了順利完成評估項目,購買方要求評估機構根據社會工作者自己寫的自評報告再杜撰一個評估報告即可,不再進行單獨的實地考核和專家評估,評估成績中等偏下即可。根據購買方的要求,社會工作協會只能將社會工作者的自評報告稍作修改,以充當評估報告。(M02-2020052801,女,M市社會工作協會項目經理兼財務)

在S區2020年末期評估中,社區服務崗位社會工作者在實地考核時未提供任何考核材料,專家評估時也未提交自評報告和PPT。給出的原因是,疫情后被借調到區委宣傳部了,6個月內未開展任何專業服務。最后決定讓該崗位社會工作者補交相關材料,但是最后崗位社會工作者只是提交了自評報告和PPT,未提交其他任何佐證材料。但在購買方S區民政局和用人單位(也是S區民政局)的暗示下,我們本著息事寧人的態度,最終還是給了60分的評分。也就是說,先確定該崗位的總分是60分,然后再逐項往評估指標體系里填分,最終造出了一個評估結果。(M01-2020040802,男,M市社會工作協會總干事)

G區的崗位社會工作者Z做得很不專業,按照專業評估的話,肯定不及格。Z沒做啥專業服務,就是做行政工作,但他和購買方的關系很好,和用人單位領導的關系更好,評估不僅能過,而且還比較高。(E01-2020072801,女,高校學者兼評估專家)

而在社會工作機構和社會工作協會之間,這種利益交換關系也難以完全避免。例如,有些社會工作機構會通過數據造假、服務造假等方式來申請或結束政府購買服務項目,而M市社會工作協會由于和會員單元存在利益共同體關系,因此通常會采取睜一只眼閉一只眼的忽視做法予以配合。相對地,社會工作協會可以通過項目陪標、會費繳納等方式從會員單位那里得到利益回報。由此,社會工作協會和政府以及社會工作機構之間形成了一種利益共同體的利益交換關系,從而背離了社會工作協會推動行業自治和專業發展的使命。

你按照D區的投標標書略作修改,形成一個督導項目的標書。這個標書不用仔細修改,是拿來陪標的。M市社會工作協會申請第三方評估項目時,X機構來陪標;X機構申請督導培訓項目,M市社會工作協會也需要去陪標,咱們兩家有一些合作默契。(M01-2020051801,男,M市社會工作協會總干事)

HX社會工作機構的老板跟H老師打了招呼,放他們一馬,他們年底就注銷了,你把他的三個項目調到前邊來,把另外一家的養老項目放到最后。(M01-2020612201,男,M市社會工作協會總干事)

社會工作協會做的評估項目中,很少會出現不及格的情況,一方面評估的時候專家們都會手下留情;另一方面咱們的評估指標體系本身也很難不及格,只要做了,指標體系里很多虛的東西都可以調整。實在遇到做得很差的項目,出現了過低的分數,也可以做一些調整,基本沒有人會來核查評估資料。(M03-2020091001,女,M市社會工作協會評估項目經理)

(四) M市社會工作協會角色缺位的表現

作為推動社會工作行業發展的重要主體,社會工作協會必須在行業自律、成員培訓、專業建設、專業研究等方面發揮十分重要的作用。然而,從目前學界已有研究成果以及筆者的實踐觀察來看,M市社會工作協會的角色實踐和政府、社會以及會員單位的角色期待之間還存在一定的脫節現象,在行業自律、會員服務、專業建設等方面出現了一些角色缺位的問題。

1. 開展行業自律的權力有限

行業自律是社會工作協會應當發揮的首要職責,其不僅包括行業內價值倫理規范的制定和實施,還包括資格認證、行業監督、成員獎懲等多個方面。然而,艱難前行中的社會工作協會既不能得到政府的完全信賴,也難以得到行業內部成員的專業認同;既無法給予社會工作服務機構實質性的獎勵,也沒有處罰社會工作服務機構的真正權力,導致社會工作協會陷入“無為”的窘境。首先,從行業倫理規范的制定和實施來看,目前國內執行的是民政部2012年發布的《社會工作者職業道德指引》(以下簡稱《指引》),此后再也未有更新和修改。然而,該《指引》存在著宏觀性強、操作性弱、適用性不足、裁決主體不明等諸多問題。而且,各地社會工作協會據此《指引》而詳細修訂本地區社會工作倫理規范的情況也并不多見。因此,社會工作行業內部的倫理規范有淪為一紙空文的風險,對社會工作機構的監管也常常是無從下手。其次,政府雖然讓渡了部分職能給社會工作協會,但始終沒有給予社會工作協會足夠的信賴,處于一種讓責不讓權的狀態。換句話說,社會工作協會只有建議權,不具有懲罰行業成員,甚至剝奪行業成員從業資格的實質性權力。由于社會工作行業內部沒有可以確切執行的倫理規范,而且社會工作行業協會也沒有實質性的獎懲權力,社會工作協會的行業自律職能很難得到有效履行。就M市社會工作協會而言,其并沒有注冊登記、資格認證、獎懲社會工作機構的權力,至多是具有在第三方評估中出具評估報告的權力,而這種評估報告往往只是一種參考意見,最終的評估結果還需要購買方即政府來拍板決定。

2. 提供的會員服務質量不高

為行業內的會員單位以及個人會員服務,是社會工作協會安身立命的宗旨。然而,由于我國社會工作協會的先天不足和后天缺陷,社會行業協會自身的專業性并不強,進而也難以為會員單位和會員個人提供高質量的會員服務。社會工作行業協會的專業性不足,既與整個專業的發展不充分有關,也與社會工作協會自身的成長歷程有關。一方面,我國社會工作行業的制度化和規范化建設還處在發展階段,關于社會工作的法律法規和制度體系還存在許多不完善之處,致使社會工作協會也難以有效地保障會員單位的權益。另一方面,我國許多社會工作協會一開始都是由政府發起和推動的,政府官員和高校學者們在其中發揮了巨大作用。但是,政府官員并不具備社會工作的理論和實務經驗,高校學者們也普遍缺乏一線實務經驗。再加上社會工作本土化的過程是一個非常緩慢和艱難的過程,致使社會工作協會所提供的培訓項目往往不能滿足行業內成員的迫切需求,所承接的服務項目專業性不如會員單位,所承接的評估項目流于形式。[16]因此,M市社會工作協會舉辦的培訓也常常被一線社會工作者所詬病,認為培訓的內容脫離社會工作實踐,培訓質量遠不及孵化基地甚至社會工作機構提供的培訓服務,難以起到解決實際問題的作用。

我參加過社會工作協會組織的一些培訓課程,比如個案社會工作、小組社會工作、社區社會工作方法之類的,但是這些培訓課程都是通識性的。我大學學的就是社會工作,這些課程都學過了,感覺這些培訓像是面對非社會工作專業畢業的社會工作者的。而且,來做培訓的大多是高校老師,講的東西理論性很強,在實踐中很多時候都用不到。我們更想聽一些能解決實際問題的東西,比如怎么和服務對象建立關系,怎么解決行政工作過多,怎么解決服務對象的問題之類的。(S01-2020081501,男,一線社會工作者)

3. 推動專業建設的能力不足

社會工作專業建設是社會工作協會最重要的任務,也是其價值和使命所在。目前來看,M市社會工作協會在推動專業建設方面取得的成效比較有限,其未能很好地帶動起M市整個社會工作行業的迅速發展。首先,社會工作協會未能很好地發揮其政策倡導的作用。M市社會工作協會成立以來,只在2019年出臺了一份《M市社會工作行業社會工作督導服務指導意見》,尚未出臺過其他行業標準文件。而當前M市的社會工作政策法規大多是由政府自上而下制定的,由社會工作從業人員發起或社會工作協會主動發起的還十分稀少。這些政策法規中,有一些帶有明顯的管理思維和行政化色彩,未能很好地反映出社會工作從業單位和從業人員的迫切訴求。其次,M市社會工作協會在創新社會工作專業方法以及社會工作專業本土化過程中未能起到引領作用。在政府購買的第三方評估項目中,M市社會工作協會過于偏重量化的指標測量體系,一定程度上助長了M市社會工作服務的管理主義、文牘主義、形式主義等不良傾向。此外,M市社會工作協會在行業的社會宣傳和社會影響力塑造等方面所起的作用十分有限。目前,M市社會工作協會還不具備充分運用現代媒體和網絡通訊技術的能力,僅僅依靠傳統的會議和文字材料來增強專業影響力,而在微信公眾號建設、專業網絡平臺建設、移動媒體客戶端建設等方面比較欠缺。

三、M市社會工作協會角色失調的原因

Lester M. Salamon認為,非營利組織同樣會出現慈善不足、家長式作風、慈善的特殊主義、慈善的業余主義等志愿失靈現象,需要政府機制的補充和配合。[17]作為非營利組織之一,社會工作協會同樣會出現失靈現象,并突出表現為越界競爭中的利益沖突、自我評估中的角色重合、利益交換中的角色“俘獲”等角色越位問題以及開展行業自律的權力有限、提供的會員服務質量不高、推動專業建設的能力不足等角色缺位問題。而外部監督不力、內部管理不善、角色定位不清是造成社會工作協會出現角色越位、角色缺位等角色失調現象的主要原因。

(一) 外部監督不力

隨著我國向現代化社會治理體系的全面轉型,社會工作協會等非營利組織的角色和作用越來越重要,其作為彌補政府失靈和市場失靈的第三方補充工具,為一些學者所稱道。但令人遺憾的是,非營利組織同樣會出現失靈現象,也需要政府的補充、配合以及積極監督。但是,由于社會工作協會的官方背景以及其和政府的利益合作關系,社會工作協會的外部監督體系遲遲未能建立,從而為社會工作專業的發展埋下了一些隱患。作為伴隨政府機構改革而成長起來的社會工作協會,其先天就蘊含著彌補政府缺陷、承接政府部分轉移職能的事本主義邏輯,再加上政府的行政體制所給予的限制,使得社會工作協會極易淪為政府的“代言人”,從而被行政體制所同化。[18]從社會工作協會的外部系統來看,目前還沒有一個外在的主體能從實際層面起到監督和制約社會工作協會的作用。協會的登記和業務主管單位往往難以全面了解協會的日常工作信息,年檢的監督考核方式常常流于形式,行業成員缺乏投訴反饋的渠道,信息公開止于表面等問題使得外部監督很難發揮切實的作用。和政府的緊密聯系以及外部監督主體的缺失,使得M市社會工作協會儼然成為M市民政局的下屬機構,對其進行監督變得愈發困難。

社會工作協會是在C處長的直接領導之下,社會工作協會會長的人選還是得C處長來定。這也有好處,好處在于社會工作協會能拿到一些穩定的項目。但相對而言,社會工作協會并不是完全意義上的民間社會組織。社會工作協會承擔了M市大部分的督導和評估項目,通過社會工作協會,社會工作處處長能夠掌控M市的社會工作督導人才庫,并間接和幾乎所有的社會工作機構打交道,相應地也要給社會工作協會幾乎所有的評估項目,二者是互利共贏的關系。C處說了,今年先給社會工作協會評個4A,之后盡快把黨支部建起來,明年就可以升成5A級社會組織了。(M01-2020612201,男,M市社會工作協會總干事)

(二) 內部管理不善

除了外部監督不力之外,M市社會工作協會角色失調的最主要原因還在于內部管理水平有待提升。作為一家由政府幕后推動,高校學者發起創立的市級社會工作機構,M市社會工作協會的主要領導大多由高校學者、人大代表、政協委員、社會工作機構負責人等偏向于行政管理體制的領導兼任。然而,習慣于政府命令式管理方式的協會領導,以及致力于理論研究的高校學者通常都不具備良好的非營利組織管理經驗,由此帶來許多協會內部的運營管理問題。例如,M市社會工作協會實際上并沒有嚴格按照協會的章程開展業務,協會內部的會員代表大會只在成立時召開過一次,章程中規定的財務部、行政部、外聯部、項目部、宣傳部等部門實際上只停留在文件中,協會日常事務基本上處于一人同時負責多項事務的狀態。協會換屆選舉也未按照章程中“會長候選人年齡不超過70歲的規定”執行,而多是由C處長及相關人員協商確定后再舉行選舉程序。此外,M市社會工作協會的人員流動也非常頻繁。2017年至2020年8月間,M市社會工作協會除會長和總干事外,已經流動了20人次,基本上每半年換一批人。總體而言,M市社會工作協會的組織管理水平還遠未達到規范性的要求,在內部管理方面還存在很多問題。

(三) 角色定位不清

組織角色理論認為,社會組織在社會結構中扮演著一定的社會角色,社會組織如果不能正確認知其他行為主體對自己的角色期待,就有可能出現角色失范、角色失調等不當行為。具體到社會工作協會來看,其角色不清的原因也是多方面的。一方面,政府和社會大眾對社會工作專業是陌生的,對于社會工作專業該做什么、能做什么,缺乏共識。甚至學者們對于社會工作的本土化發展還存在發展方向和實務模式上的爭論。換言之,政府和社會大眾對于社會工作專業和社會工作協會的角色期待還處在一個模糊的階段,這在客觀上造成了社會工作協會不能很好地領悟自身角色。另一方面,面對具有優勢地位的政府和巨大的生存壓力,社會工作協會也很難堅持自己的職業操守,其面臨著是要使命還是要生存的兩難問題。例如,M市社會工作協會的主要收入來源是政府購買服務,這就必然會產生對政府的依賴性,從而造成社會工作協會的獨立性不強,甚至淪為“政府代言人”等不當角色。此外,一些社會工作協會也面臨著生存的巨大壓力,而不得不采取越位競爭、自我評估、利益交換等不當行為來賺取經濟利益,由此衍生出社會工作協會的角色失調問題。

四、社會工作協會的角色調適

由于政府和社會對社會工作協會的角色期待不明晰,社會工作協會對自身的角色領悟和角色實踐也存在諸多偏差,導致社會工作協會出現了角色越位、角色缺位等諸多角色失調問題。為了更好地發揮社會工作協會凝聚行業內成員力量,引領行業發展的重要職責,需要從建立外部監督機制、提升社會工作協會的內部管理能力、厘清社會工作協會自身的角色定位等層面重新調適社會工作協會的角色與功能。

(一) 建立外部監督機制

20世紀90年代以后,我國放松了對社會組織的的管制,社會組織的數量呈現出井噴式的增長態勢。但盲目增長的社會組織也帶來了監督和管理的巨大困難,導致了社會組織監管的困局。因此,要加強對社會組織的監督和管理,就必須盡快構建完善的社會組織監督機制,并充分發揮相關監督者的角色作用。具體到社會工作協會來說,首先,行業領域內的專家學者及相關從業人員要積極推動專業的法制化和制度化建設,呼吁相關部門盡快制定《社會工作行業協會監督管理辦法》《社會工作行業協會行為規范》等權威文件來制約社會工作協會的行為。其次,政府部門要嚴格執行發改委關于《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》等相關法律文件,進一步實現行業協會與政府機關的分離,并充分承擔起社會組織監督者的角色與職能。此外,也應當鼓勵協會的會員單位和個人會員積極履行自身的監督者職責,健全相應的舉報獎勵機制,使其勇于監督和舉報社會工作協會的不當行為。最后,還要進一步貫徹執行行業協會等社會組織的信息公開制度,建立健全信息公開網絡平臺,確保社會大眾能夠更為全面、及時地獲取行業協會的相關信息。

(二) 提升內部管理能力

內部管理能力的強弱決定著社會工作協會自身的專業水平以及能給會員單位提供服務的優劣,進而影響著社會工作協會的專業權威和公信力。因此,社會工作協會必須始終重視自身的管理能力建設,讓自己成為一個合格的管理者。首先,社會工作協會應當嚴格執行內部的民主程序,充分發揮會員代表大會制度、理事會制度、監事會制度等管理制度的作用,并避免個別領導人凌駕于組織權威之上。其次,社會工作協會要提升內部人員的專業性水平。一方面,要雇用更多的專業社會工作者從事協會內部的工作,并逐步增加全職員工的比例;另一方面,協會內部的培訓和繼續教育也至關重要,要確保協會職員的專業性水平高于整個行業從業人員的平均水平。此外,也要規范協會的財務管理制度。應當配備專業財務人員負責財務管理,并建立完整的資產管理、會計核算、預算、決算等財務制度。最后,社會工作協會也要建立事務、財務等定期公開機制,貫徹社會組織信息公開制度,接受協會內部成員和社會大眾的廣泛監督,以起到以身作則的作用。

(三) 厘清自身的角色定位

角色定位不清是造成社會工作協會角色失調的重要原因,迫切需要明晰社會工作協會應當扮演的角色和職能,以避免社會工作協會做出越位和缺位的行為。從目前學者們的研究共識來看,社會工作協會應當承擔行業內的管理者、教育者、監督者、研究者、宣傳者等主要角色,并積極承接教育培訓、督導評估、課題研究、宣傳交流等行業類服務項目。社會工作協會應當通過扮演這些角色、承接這些項目來逐步構建起自己的專業權威。作為管理者,社會工作協會要負責制定和執行行業倫理規范、嚴格執行人員準入和清退制度、獎懲制度,從行業自律角度提升整個行業的公信力;作為教育者,社會工作協會要為會員單位提供繼續教育的平臺,通過專家講座、實地培訓等方式提升行業成員的專業水平;作為監督者,社會工作協會要嚴于律己、以身作則,通過督導評估等方式杜絕行業內數據造假、服務造假、項目陪標等違法違規行為;作為研究者,社會工作協會要積極承擔起專業研究的任務,勇于探索出適合本地環境的本土化社會工作理論與實務介入模式;作為宣傳者,社會工作協會要增強運用現代化信息技術的能力,通過互聯網絡平臺、移動客戶端、新聞媒體等方式不斷擴大專業的影響力。當然,社會工作協會不可避免地還要扮演一些其他角色,如政府政策的傳達者、會員單位的利益反映者、雙方交流的協調者等等。但是,社會工作協會要嚴格遵守自己的角色規范,既不能一味地迎合政府,成為政府代言人,也不能過多謀求自身利益,成為與會員單位不當競爭的對抗者。

五、結束語

基于對M市社會工作協會長達半年的實地觀察,筆者總結出了當前社會工作協會中出現的越界競爭中的利益沖突、自我評估中的角色重合、利益交換中的角色“俘獲”等角色越位現象,以及開展行業自律的權力有限、提供的會員服務質量不高、推動專業建設的能力不足等角色缺位問題。這些越位和缺位問題的出現既和當前我國社會工作的法制化和制度化建設不健全、外部監督機制作用發揮不暢等因素有著重要的關系,也和社會工作協會作為社會組織面臨的巨大生存壓力緊密相關。在社會組織尤其是社會工作領域,政府對社會工作機構、社會工作協會的控制邏輯要明顯強于改善邏輯,致使社會工作協會很多時候是以政府的執行者或代言人身份而開展活動。面對具有強大經濟、權力和傳統文化優勢的政府,社會工作協會很多時候不得不在生存問題面前做出妥協,而這種妥協往往是以犧牲自身的獨立性和公正性為代價的。長此以往,社會工作協會有可能被行政系統所吸納,從而喪失其作為行業協會的價值和意義。但應當明確的是,一方面我國各地社會工作協會的發展水平具有很大的差異性,其角色失調的程度可能是不同的;另一方面,隨著現代社會治理體系的不斷完善以及社會組織自身能力的不斷提升,社會工作協會的角色失調問題有望得到完善的解決。

Two Dimensions of Social Work Association Role Incongruity: Boundary Overstepping and Breach of Responsibility

HAN Jiangfeng

(School of Politics and Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan, 450001, China)

Abstract: As an essential organization to promote the development of social work, social work association plays an important role in education and training, industry self-discipline, publicity activities, policy advocacy and professional research. Through half a years field work and interviews with staff members, role incongruity, namely, boundary overstepping or breach of responsibility, is found to exists in social work association of M City. For one thing, there is boundary overstepping in conflict of interest in cross-boundary competition, responsibility overlapping in self-assessment and entrapment of responsibility in interest exchange. For another, there is breach of responsibility in wielding full power over industry self-discipline, providing high quality of member services, having limited ability to promote professional development for social work and so on. Role incongruity is mainly caused by weak external supervision, poor internal management and unclear role positioning. Therefore, to solve and prevent this problem, it is necessary to establish external supervision mechanism, improve the ability of internal management and clarify role orientation of the association.

Key words: social work association; role offside; role absense; role disorder

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