民生為先:當代中東糧食安全問題及其治理

2021-10-11 18:44張帥
世界經濟與政治論壇 2021年5期
關鍵詞:中東地區糧食安全可持續發展

上海政法學院政府管理學院,中國浦東干部學院。通信作者及地址:張帥,上海市青浦區外青松公路7989號;郵編:201701;E-mail:ZSzs900916@163.com.

本文系國家社會科學基金青年項目“新冠疫情背景下的全球糧食安全治理與中國的戰略選擇研究”(21CGJ010)、國家社會科學基金重點項目“‘中阿合作論壇框架下中國對阿拉伯國家整體外交研究”(19AGJ010)和2021年度上海政法學院青年科研基金項目“雙循環新發展格局下構建中國與世界糧食共同體研究”(2021XQN16)的前期成果。

摘 要 糧食安全是一個在安全研究過程中被“安全化”的非傳統安全議題,在人類社會發展過程中逐漸被界定為安全事務,影響地區穩定、國家安定和個人生存。中東是世界糧食安全體系中的“短板”,中東糧食安全問題涵蓋中東地區、中東國家和中東人民三個維度,其實質是中東地區發展、中東國家治理和中東人民生存面臨糧食短缺的威脅以及應對威脅所面臨的困境與挑戰。中東糧食安全問題整體呈現出“高敏感性和高脆弱性”的特征,并受內源性因素、外源性因素和雙源性因素共同影響。未來,中東國家宜從“量”和“質”兩個層面加強人口治理,從推動經濟發展多元化和促進財富分配合理化兩個層面改善經濟治理,從提高糧食倉儲量和減少糧食損失兩個維度增強農業治理,從而在根本上解決糧食安全問題。

關鍵詞 糧食安全 中東地區 民生治理 可持續發展

安全作為國際政治研究的重要領域,關乎國家發展和世界和平。對于廣大發展中國家而言,保障國內安全比參與維護國際安全更具緊迫性。在以往的安全研究中,政治安全、軍事安全等硬安全常常占據重要地位,而諸如生態安全、衛生安全、糧食安全等軟安全往往被邊緣化。但隨著全球化時代的到來,世界已逐漸跨越了傳統國家的界限,成為了相互依賴的“地球村”。與此相應,“全球生存共同體”“全球知識共同體”“全球傳播共同體”和“全球命運共同體”的現實體驗催生了人們全球“共存”與“共享”意識,“普遍性威脅”與“共存性焦慮”的現實境遇也使得軟安全成了一個備受各國重視的領域。

余瀟楓.非傳統安全概論(第二版)[M].北京:北京大學出版社,2015:3.

在軟安全的諸多領域中,糧食安全與社會穩定和人民生存最為貼近,這從2020年各國在應對新型冠狀病毒期間始終將保障糧食安全作為優先議題便可管窺。2015年9月,聯合國可持續發展峰會成功召開并通過了《2030可持續發展議程》,明確了今后15年國際社會的發展方向。在《2030議程》提出的17個可持續發展目標中,“消除饑餓,實現糧食安全,改善營養狀況和促進農業可持續發展”居第二位

參見United Nations.2030 Agenda for Sustainable Development[EB/OL]. (2018-04-30)[2020-10-23].https://www.unescwa.org/about-escwa/regional-coordination-mechanism/working-groups/2030-agenda- sustainable-development.,表明解決糧食安全問題已迫在眉睫。

一、問題的提出與文獻綜述

聯合國糧農組織在《2017年糧食及農業狀況報告》中指出,2030年“零饑餓”能否實現,關鍵在于長期處于戰亂和貧困的發展中國家的人民能否免于糧食短缺。中東作為世界糧食體系中的短板,是影響2030年“零饑餓”目標實現的關鍵地區,其糧食安全的重要性早已凸顯。例如,2008-2009年爆發的世界糧食危機是誘發2010年年底阿拉伯國家變局的重要原因。因此,以糧食安全問題為特征的“民生赤字”是該地區政治和社會動蕩的根源之一,維護糧食安全則是發展中國家面臨的最大民生問題。

張帥.埃及糧食安全:困境與歸因[J].西亞非洲,2018(3):114.

當前學界對中東糧食安全問題的研究主要包括三個方面。

第一,糧食安全歸因說。這一研究領域的學者主要從不同側面分析中東地區糧食安全問題的誘因。車效梅、李晶從城市化的視角分析中東耕地面積減少、農業用水短缺、糧食需求持續增加、城市貧困居民購糧能力下降等問題。

車效梅,李晶.中東城市化與糧食安全[J].阿拉伯世界研究,2011(5):62-71.張帥將埃及作為個案研究,他認為埃及糧食安全是資源型貧困和制度型貧困疊加的結果。

張帥.埃及糧食安全:困境與歸因[J].西亞非洲,2018(3):113.世界糧食計劃署從氣候變化的角度論述了解決中東糧食安全問題所面臨的不確定性,認為氣候改變將加重中東國家解決城市人口增加、農業用水不足、糧食供應緊張等問題的壓力,糧食安全問題將變得更加復雜。

WFP. Food in an Uncertain Future: The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R]. Cairo: WFP, 2015:28-41.

第二,糧食安全影響說。這一領域的研究重點關注中東糧食危機的爆發對地區經濟發展、社會秩序穩定和國家非傳統安全等方面產生的負面影響。徐振偉以埃及為研究中心,認為“阿拉伯之春”的爆發不僅有中東地區長年累積的政治危機和社會矛盾的推動,也和世界糧食危機密切相關,其中埃及社會動蕩的背后始終徘徊著糧食危機的陰影。

徐振偉.世界糧食危機與中東北非動蕩——以埃及為例[J].中山大學學報(社會科學版),2014(6):169.韓志斌以敘利亞為案例,討論氣候干旱、糧食危機和中東變局三者之間的關系。他認為,氣候變遷導致的糧食危機是誘發“阿拉伯之春”的導火索之一。

韓志斌.氣候變遷與阿拉伯變局——兼論與敘利亞危機肇端的內在邏輯關系[J].外國問題研究,2017(2):4.克里斯多夫·B.巴雷特(Christopher B.Barrett)編著的《糧食安全和社會政治穩定》、扎赫拉·巴貝爾(Zahra Babar)和蘇西·米里加尼(Suzi Mirgani)編著的《中東糧食安全》,從經濟、政治、主權、安全等方面闡述了糧食安全對中東地區和國家的影響。

Christopher B Barrett ed. Food Security and Sociopolitical Stability[M].New York: Oxford University Press, 2013:1-512; Zahra Babar and Suzi Mirgani, eds. Food Security in the Middle East[M].New York: Oxford University Press, 2014:1-500.

第三,糧食安全困境說。這一研究領域的學者主要論述困擾了中東糧食安全問題解決的因素。希拉·埃弗龍(Shira Efron)和查爾斯·弗羅姆(Charles Fromm)等學者分析了海灣國家的糧食進口依存度、農業發展戰略以及糧食供應短缺給國家發展帶來的風險。他們認為,盡管能源出口為海灣國家糧食進口提供了物質保障,但耕地和水源不足、糧食進口路線單一等問題使得海灣國家的糧食安全仍面臨供給風險。

Shira Efron and Charles Fromm et al. Food Security in the Gulf Cooperation Council[R].Washington D.C.:RAND Corporation, 2018:5-28.埃卡特·沃爾茨(Eckart Woertz)從地區和國家的視角,分析了中東糧食安全問題的歷史演變、海合會國家糧食進口脆弱性的由來以及各國政府對糧食進口的認知等。作者認為海灣國家的糧食安全問題就是糧食進口依賴的管控問題。由于水源短缺,海灣國家難以實現糧食自給自足。未來,中東國家糧食安全與否取決于糧食進口量和糧食購買力。因此,能否實現經濟多元化而非國內農業發展,才是海灣國家解決糧食安全問題所面臨的主要挑戰。

Eckart Woertz. Oil for Food: The Global Food Crisis and the Middle East[M].Oxford: Oxford University Press, 2013:7.除自然資源短缺之外,阿爾瓦·哈馬德赫(Arwa Hamaideh)還認為中東貧窮國家對援糧和進口糧的高度需求和落后的生產力之間的矛盾也是該地區亟待解決的問題。

Arwa Hamaideh. Food Security in the Middle East[J].Journal of Natural Sciences Research, 2015, 5(8):21-22.

上述三類研究分別從誘因、影響、困境等方面分析了中東糧食安全問題,雖取得了一定進展,但總體來看,對該問題的研究仍有較大的提升空間。首先,既有研究并未對各因素之間相互影響的邏輯關系和由此產生的鏈條式傳導效應進行分析。其次,既有研究雖論述了中東糧食安全問題的產生與演變,但并未總結和歸納中東糧食安全問題的核心特征。最后,既有研究整體呈現出“重實踐輕理論、重局部輕整體”的特點,主要表現在對中東糧食安全問題的分析與糧食安全理論的結合較弱和對中東糧食安全成因的研究缺少整體把控和綜合分析。因此,本文在既有研究的基礎上,基于對糧食安全內涵的總體分析,歸納中東糧食安全的核心特征,綜合考察中東糧食安全問題產生的原因,并提出未來解決中東糧食安全問題的路徑。

二、糧食安全的內涵解析

糧食安全作為可持續發展的一個重要議題,與經濟可持續、環境可持續、貿易可持續等問題存在重要聯系,不僅關乎公民個人的健康與營養,更關系國家和地區的穩定與發展。人口的增加和消費能力的增長意味著今后至少40年內全球糧食需求量仍將持續上漲,

H Charles J Godfray et al. Food Security: The Challenge of Feeding 9 Billion People[J].Science, 2010, 327(5967):812. 但既有的糧食產量難以滿足持續增加的人口需求。據聯合國《全球糧食危機報告》數據顯示,2017年全球共有51個國家約 1.24億人面臨重度糧食不安全,較上一年多出1600萬人。

FSIN. Global Report on Food Crisis[R]. Online Publishing, 2020:20.2019年全球遭受重度糧食不安全的人數雖較2017年小幅下降,但面臨重度糧食不安全的國家卻增加到55個。

同注釋④

Ibid.FSIN. Global Report on Food Crisis[R]. Online Publishing, 2020:20.同時,全球有20多億人缺乏主要的微量營養素,有近60%的人生活在糧食不安全的低收入國家。

Rafael Pérez-Escamilla. Food Security and the 2015-2030 Sustainable Development Goals: From Human to Planetary to Health[J]. Current Development in Nutrition, 2017,1(7):1. 這表明當前國際糧食安全形勢并不樂觀,聯合國在2030年實現“零饑餓,確保糧食安全,改善營養和促進可持續農業”發展目標的難度很大。

(一)糧食安全的概念厘定

糧食安全是一個隨著時間演變而演變的概念,約有200個定義和250個衡量指標,

John Hoddinott. Operationalizing Household Food Security in Development Projects: An Introduction[R].Washington D.C.: International Food Policy Research Institute, 1999:2.這主要是由于糧食安全歸屬國際、地區、國家、家庭和個人等不同層面,處于暫時或長期等不同的時間維度。20世紀70年代中期,被學者和農業從業者廣泛認可的“糧食安全”是指“保證任何人在任何時候都能得到為生存和健康所需要的足夠的糧食”。

Per Pinstrup-Andersen. Food Security: Definition and Measurement [J].Food Security, 2009(1):5.但這一概念僅強調了對糧食供應的關切,并不具有普適性。1981年,聯合國糧農組織又將糧食安全分為廣義和狹義兩個層面,即廣義的糧食安全是指現在和將來能夠得到足夠的糧食供給;狹義的糧食安全意味著糧食儲備及管理能夠在糧食減產及糧食進口減少時起到保護作用。

FAO. Report of the World Food Conference[R].Rome: FAO, 1974.轉引自公茂剛.發展中國家糧食安全問題研究[M].北京:中國經濟出版社,2013:3.同年,阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)出版的《貧窮與饑荒》改變了人們對糧食安全觀的普遍看法。他認為饑餓并不代表糧食供應的減少,而是反映了人們無法獲得充足的糧食。土地、資產和勞動賦予一個人獲取糧食的權利,但干旱、高糧價等因素會削弱人們獲取糧食的能力。

Amartya Sen. Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation[M].New York: Oxford University Press, 1981:1-270.

20世紀80年代非洲糧食危機的爆發使研究者對糧食安全有了更深刻的認知,他們通過區分糧食安全的暫時性和長期性,突出環境危害、內部沖突、經濟崩潰、長期結構性貧困、饑餓和營養不良等因素對加劇地區糧食危機的影響。80年代末,健康與營養研究也開始重新界定食物攝入量與健康營養的關系,強調微量營養素的重要性,揭示疾病與營養狀況互為因果的關系。基于此,糧食安全的定義被重新解釋,并通過引入“食物偏好”的概念而變得更加完善:“糧食安全是所有的人,在任何時刻,都能通過物質、社會和經濟的途徑得到充足、安全和富有營養的食物來滿足其積極、健康的生活所需的膳食需要及食物偏好需要的情況。”

FAO.Report of the World Food Summit[R].Rome: FAO, 1997:13-17,轉引自Colin Sage. Food Security[M]//E Page et al, eds. Human Security and the Environment: International Comparisons.Northampton: Edward Elgar Publishing Limited Press, 2002:132.據此,本文摘其要義,將糧食安全視為既要保證糧食供應充足,又要確保每個人都有能力得到足夠的糧食。

張帥.埃及糧食安全:困境與歸因[J].西亞非洲,2018(3):117.

(二)糧食安全的衡量指標

糧食安全是一個多維度概念,并非單個指標所能衡量。美國著名經濟學家克里斯托弗·巴雷特(Christopher Barrett)曾用“世代”比喻衡量指標的演變,新一代指標的出現是對上一代指標的更新,代際的差異性促使衡量體系更加完善。

Jennifer Goates. Food Insecurity Measurement[M]//Louise C Lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York: CRC, 2015:54.當前,供應充足、可獲得性、有效利用和穩定性被視為糧食安全的四大支柱。

Tony Castleman and Gilles Bergeron. Food Security and Program Integration: An Overview[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York: CRC, 2015:2.

“供應充足”是以國家視角提出的衡量指標,其判斷依據源于食物平衡表

食物平衡表是反映國家糧食生產、進口、出口、加工損耗、動物飼養、種子數量和糧食庫存量等平均值的國家級數據統計表。。根據表中數據計算食物所提供的熱量,進而得出人均每天的膳食能量。但糧食供給是宏觀指標,僅體現國家的糧食安全程度,無法反映國家以下層面的糧食安全現狀,一個國家也許能確保糧食安全,但并不表明構成國家的每個單元不存在糧食安全問題。對于每個家庭而言,糧食安全與否還取決于糧食購買力的高低和糧食獲取渠道是否多元化。

“可獲得性”是判斷家庭糧食安全與否的重要指標,指家庭通過收入、自己生產、糧食援助和貨物交換等途徑獲取糧食的能力。

John Hoddinott. Operationalizing Household Food Security in Development Projects: An Introduction[R]. Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute,1999:3.能夠在確保膳食多樣的基礎上提供人體所需卡路里的家庭則視為糧食安全,反之,將水果和蔬菜都視為奢侈品的家庭則面臨糧食短缺的威脅。對于每個家庭而言,總收入、總支出和占有資產代表他們獲取糧食的經濟潛力,若一個家庭購糧支出占總支出比例較大,則表明其在滿足糧食需求方面面臨更多威脅,但也有例外。

Jennifer Goates. Food Insecurity Measurement[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York: CRC, 2015:58.如《經濟學人》2011年報告顯示,相較俄羅斯的家庭而言,印度家庭的食物支出占總支出比例較低,但印度家庭的糧食安全度卻低于俄羅斯。

The Economist. Thought for Food: How Much People in Different Countries Spend on Food[EB/OL]. (2013-03-20)[2020-10-30].https://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2013/03/daily-chart-5.因此,購糧支出只是間接衡量可獲得性的一個要素,不能以此直接判斷糧食安全與否。此外,可獲得性未能體現糧食的穩定性、人們的食物偏好等要素,具有一定的局限。

在糧食供給和獲取的基礎上,研究者又提出了衡量糧食安全的第三個指標:有效利用。該指標強調個人糧食安全,包含人體健康狀況、營養吸收程度和食物偏好等要素。供應充足和可獲得性是有效利用的前提。因此,錢伯斯(Chambers)認為,個人糧食安全受外在風險和自身應對的雙重影響。

R Chambers. Vulnerability, Coping and Policy[J]. IDS Bulletin, 2006, 37(4) :33.能否規避風險和構建有效的應對機制取決于資金、人力和自然等資源的結構模式以及市場準入機制、技術獲取和融資渠道。

Christopher Barrett.Food Security and Food Assistance Programs[M]//B Gardner and G Rausser, eds. Handbook of Agricultural Economics.Amsterdam: Elsevier Science B.V., 2002:16.20世紀80年代,研究者提出“應對策略指數”(CSI)

應對策略指數等于應對每個風險的難度系數乘以風險發生率。并以此衡量人們應對饑荒的能力。該指數屬于微觀指標,是基于家庭成員對風險的認知,因而更具直觀性,它表明人可以積極應對風險而不是被動承受。20世紀90年代中后期,應對策略指數被麥斯威爾(Maxwell)等研究者發展和完善,并逐漸被世界糧食計劃署和聯合國糧農組織等機構采納。

Daniel Maxwell et al. How Do Different Indicators of Household Food Security Compare? Empirical Evidence from Tigray[R].Somerville: Feinstein International Center of Tufts University, 2013:3-4.

上述三個指標是最早衡量糧食安全的標準,分別將國家、家庭和個人作為糧食安全的指涉對象,強調糧食的供給、獲取和利用,三者處于依次承接的關系中,即供應充足是可獲得性的必要非充分條件,可獲得性又是有效利用的必要非充分條件。

Tony Castleman and Gilles Bergeron. Food Security and Program Integration: An Overview[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York: CRC, 2015:2.對于國家、家庭和個人而言,永久性糧食安全是終極目標,確保暫時性糧食安全只是應對眼前困境的權宜之計。因此,研究者提出“穩定性”指標,用來綜合考量上述三個要素。若糧食供給、獲取和利用任一層面出現不穩定,糧食安全則面臨威脅。總之,糧食安全的四個指標各具內涵,相互聯系,共同構成了判斷糧食安全與否及糧食安全程度的分析框架。

(三)糧食安全的威脅要素

糧食安全的界定體現了糧食安全主體的多元化,既有全球和國家等宏觀主體,又有家庭和個人等微觀主體。主體的異質性使糧食安全面臨不同的威脅與挑戰。總體來看,分為自然威脅、經濟威脅和社會威脅。

第一,糧食安全面臨的自然威脅主要源于全球氣候變化。農業是對氣候變化最為敏感的產業,尤其對一些干旱地區而言,降水是保證糧食產量的關鍵因素。但隨著全球工業化的發展和人類對環境的破壞,全球氣候質量愈發惡化,極大地沖擊了全球農業生產。首先,氣候惡化加劇自然資源衰退。據糧農組織報告分析,全球33%的農田嚴重退化,

FAO. The Future of Food and Agriculture: Trends and Challenges[R].Rome: FAO, 2017:34.制約了旱地農業的發展,而全球可供開發的農業用地也已所剩無幾。其次,氣候變暖加劇糧食生產的壓力:1.氣溫上升加速土壤水分的揮發,易誘發干旱導致作物枯萎;2.高溫導致植物葉片氣孔閉合,破壞光合作用所需的酶的活性;

戈登·康韋,凱蒂·威爾遜.糧食戰爭:我們拿什么來養活世界[M].胡新萍,董亞峰,劉聲峰,譯.北京:電子工業出版社,2014:311.3.氣溫升高延長害蟲的生命周期,造成更多害蟲在冬季存活下來并蠶食春季作物;

Josef Schmidhuber and Francesco Nicola Tubiello. Global Food Security under Climate Change[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, 104(50):4.4.大氣中二氧化碳濃度的增加將降低谷類作物的蛋白質含量。再次,氣候變化易誘發海平面上升、洪水、風暴潮、颶風等自然災害,進而衍生相應的疾病,降低人體吸收的膳食能量,增加饑餓人數。最后,氣候變化影響人力資本要素,如基礎設施、生產性資產、糧食倉儲、人體健康等,間接地改變了糧食獲取和利用的社會經濟要素,威脅糧食系統的穩定。

FAO. Climate Change and Food Security: A Framework Document[R].Rome: FAO, 2008:12.

第二,糧食安全面臨的經濟威脅主要源于國際糧食價格的波動。2007-2008年世界糧食價格大幅上漲引起國際社會對糧價變動的高度重視,認為糧食價格的波動是影響人民購糧能力的長期因素。學界對糧價變動存在兩種觀點:一方認為糧價上漲有利于世界糧食貿易的參與者,但卻加重了糧食進口導向型國家的購糧負擔。

Will Martin. Agricultural Trade and Food Security[EB/OL].https://www.policycenter.ma/publications/ agricultural-trade-and-food-security,2017-12-05/2020-10-30.同時,在多數發展中國家,對于非農業的貧困家庭而言,糧價的小幅上升都是對他們生存的威脅。另一方認為,對于糧食生產者而言,糧價下跌減少了他們的經濟收入,從而削弱其購糧能力。尤其對多數農民而言,糧食是他們獲取財富的唯一生產資料。但在全球糧食貿易體系中,農民始終處于貿易鏈的末端,通過出售糧食獲得的收入遠低于跨國糧食集團等糧食貿易的參與者。因此,低糧價對農民來說無疑是雪上加霜。上述兩種觀點都有其合理性,共同反映了在“糧價困境”中,市場無法確保所有社會群體的糧食安全,糧食價格波動隱含的潛在風險時刻威脅著糧食獲取的穩定。

Christopher Barrett.Food Security and Foo Assistance Programs[M]//B Gardner and G Rausser, eds. Handbook of Agricultural Economics.Amsterdam: Elsevier Science B.V., 2002:16; Jean-Christophe Bureau and Johan Swinnen. EU Policies and Global Food Security[J].Global Food Security, 2017(16):106-115.

第三,糧食安全面臨的社會威脅主要源于城市化、貧困和沖突。對于任何國家而言,推動城市化進程遠比促進農業發展更具吸引力。快速的城市化雖給國家經濟發展注入活力,但同時也導致糧食供需不平衡。從糧食需求維度看,人口增加意味著糧食需求量不斷擴大,愈來愈多的人需要從食物中獲取充足的膳食營養。從糧食供給維度看,首先,城市化加速了農業自然資源的減少,農業用地被城市發展占用,灌溉水源彌補城市用水;其次,年輕人選擇移居城市從事第二和第三產業,導致農村勞動力老齡化程度加深。老年人既沒有充足的體力從事長期的田間勞作,也沒有財力購買新型農業設施,加之農村老年人受教育水平低,難以學習新的農業技術和農業技巧促進農業創新。農業自然資源的減少和農業勞動力不足造成糧食增幅緩慢,無法滿足日益膨脹的人口需求。

貧困對糧食安全的影響長遠且顯著,主要體現在兩個方面。從國家維度看,貧窮限制了糧食生產和糧食進口,削弱了國家獲取糧食所需的物質基礎并阻礙了農業基礎設施的發展。從家庭或個人維度看,貧困限制了他們的糧食購買力,導致個人無法根據食物偏好進行選擇,只能通過有限的糧食汲取單一且不充足的營養物質。據糧農組織對134個國家的公民的糧食和膳食量的調查顯示,在低收入國家,有大約50%的人處于糧食不安全,30%的人生活在重度糧食不安全環境中;而在高收入國家,僅10%的人處于糧食不安全,只有3%的人遭受重度糧食不安全。

Michael D Smith et al. Who Are the Worlds Insecure? New Evidence from the Food and Agriculture Organizations Food Insecurity Experience Scale[J].World Development, 2017(93):405.

沖突是影響糧食安全的致命因素,也是誘發世界糧食危機的重要原因。

朱旌.聯合國糧農組織發表聲明:沖突是影響糧食安全致命因素[N].經濟日報,2017-08-24(10).據糧農組織數據顯示,世界上絕大多數受糧食短缺困擾的人群主要生活在受沖突影響的國家。2016年,在約8.15億糧食不足的人口中,有4.89億生活在戰亂的國家;在約1.55億發育遲緩的兒童中,有1.22億生活在戰亂國家。

FAO and IFAD et al., eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2017[R].Rome: FAO, 2017:29.沖突對糧食安全的威脅是復雜多面的,具有直接性、間接性和持續性特點。首先,沖突直接破壞了農業資產,如農田、農業基礎設施、糧食庫、種子庫等,嚴重損害一國農業生產系統的運轉。此外,多數青壯年被征召入伍,糧食生產交由老幼婦孺,削弱了農業發展水平。其次,國家將大量資金用于軍事,導致農業生產缺乏物質保障,同時,經濟發展緩慢造成糧食進口乏力,易誘發國內糧價上漲。最后,沖突過后,國家百廢待興,國家機器重新運轉尚需時日,農業生產在短時間內難以步入正軌,沖突的余波將在后沖突時期繼續威脅糧食安全。

上述因素對糧食安全的威脅程度雖各有不同,但卻有內在聯系(如下頁圖1所示)。首先,整體來看,在各種因素中,只有沖突和糧食安全是相互作用的,除上文論述的沖突對糧食安全的威脅外,糧食短缺也是誘發地區沖突的重要原因之一。當人長期處于糧食不安全狀態時,精神趨于崩潰,會通過極端行為向政府宣泄不滿的情緒。如20世紀70年代,尼日爾因饑荒引發國內政變、埃塞俄比亞因糧食短缺引發反政府起義等。此外,國家或社會群體間也會因爭奪水源和土地等農業資源而引發沖突。其次,在威脅的不同維度,因素間的互動將加重糧食安全問題的解決難度。一方面,在經濟威脅和社會威脅之間,糧食價格變動對貧窮產生雙重影響:糧價上升加重非農業貧困家庭的經濟負擔,糧價下降導致農民收入的減少;另一方面,在自然威脅和社會威脅之間,全球氣候變化導致淡水資源短缺,國家間常因水源分配問題引發沖突,如埃及、蘇丹、埃塞俄比亞就圍繞尼羅河流域水權展開爭奪。最后,在威脅的同一維度,因素間的相互影響主要體現在社會威脅層面。其一,貧困和沖突互為因果,雙向影響;其二,若城市化發展失衡,會造成社會階級分化,貧富差距加大。由于各要素間相互關聯,它們往往同時產生或形成鏈條式傳導效應,既加重了糧食危機,又增加了解決糧食安全問題的難度。

三、中東糧食安全問題的核心特征

中東糧食安全涵蓋中東地區、中東國家和中東人民三個維度,其研究目的是探討如何穩定中東地區和中東國家的糧食供給和中東人民的糧食獲取與利用。中東糧食安全問題的實質是中東地區發展、中東國家治理和中東人民生存面臨糧食短缺的威脅以及應對威脅所面臨的困境與挑戰。

據聯合國糧農組織《2020年世界糧食安全與營養狀況》顯示,在2014年到2019年間,中東重度糧食不安全人數從4350萬升至4740萬。

FAO and IFAD et al., eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2020[R].Rome: FAO, 2020:21.重度糧食不安全已威脅中東地區穩定、國家治理和人民生存,2010年席卷西亞北非的“阿拉伯之春”與地區糧食危機存在重要關聯。能否確保糧食安全和完善民生治理體系,已成為衡量中東國家領導者執政能力的重要標準之一。因此,充分理解中東糧食安全問題的現狀和成因,有助于為擺脫困境尋求較為合理的路徑。

羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)和約瑟夫·奈(Joseph S. Nye Jr.)認為,國際社會處在一個相互依賴的大背景下,任何國家或國家行為體都不能孤立于世界而存在。但相互依賴并不局限于互利的情境,當依賴雙方的地位非對稱時,依賴性較小的行為體常將相互依賴視作權力的來源,其行為的改變會導致依賴性較大的行為體付出更大的代價。

羅伯特·基歐漢,約瑟夫·奈.權力與相互依賴[M].門洪華,譯.北京:北京大學出版社,2012:9-11.這從中東糧食安全問題中就能管窺一斑。根據羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈的相互依賴理論,中東糧食安全整體呈現出“高敏感性和高脆弱性”的特征。

第一,高敏感性。敏感性是指國家在試圖改變局面而做出變化之前受外部強加代價影響的程度。

羅伯特·基歐漢,約瑟夫·奈.權力與相互依賴[M].門洪華,譯.北京:北京大學出版社,2012:13.由于一國行為的改變往往使依賴方難以迅速做出調整,外部變化的直接影響通常就表現為敏感性相互依賴。敏感性相互依賴在中東糧食安全問題上集中體現為國際糧食價格上漲對中東國家糧食進口的消極影響以及由此引發的社會動蕩。

多數中東國家的糧食“安全感”已由自我給予轉向他者給予。如下頁表1所示,在2008-2009年糧食危機之前,多數中東國家的小麥

小麥是中東人民日常生活的主要糧食,為中東人民提供35%的卡路里,2008-2010年全球29%的小麥出口到中東。消費依靠進口,巴林、約旦、科威特、阿曼和阿聯酋甚至完全依賴進口,使得這些國家時刻處在世界糧食市場的風口浪尖。正如曾任美國國家安全事務助理的布熱津斯基(Brzezinski)所言:“糧食進口對于國內民生和政治穩定顯得尤為重要。糧食依賴進口,將不僅因成本較高而造成經濟資源緊張,同時也會使這些國家更易遭受外部壓力的打擊。”

茲比格紐·布熱津斯基.大棋局:美國的首要地位及其地緣戰略[M].中國國際問題研究所,譯.上海:上海人民出版社,2007:132.由2007-2008年糧價上漲引發的糧食危機波及全球,中東地區首當其沖。從2006年到2011年,埃及、伊朗和也門的糧食價格平均每年增長10%,科威特、阿曼、卡塔爾、沙特、黎巴嫩和阿聯酋的糧食價格平均每年增長5%以上。

Zahra Babar and Mehran Kamrava. Food Security and Food Sovereignty in the Middle East[M]//Zahara Barar and Suzi Mirgani, eds. Food Security in the Middle East.New York: Oxford University Press, 2014:2.但糧食危機對中東的深層影響并不是糧食價格上漲,而是由危機推動的阿拉伯劇變。早在阿拉伯劇變前,在突尼斯、埃及、利比亞和也門等強人政權管理的國家,一半以上的小麥消費依靠進口(參見表1),導致糧食危機成了壓倒他們威權統治的最后一根稻草。正如前世界銀行行長羅伯特·佐利克(Robert Zoellick)所言,糧價上漲加速了阿拉伯變局的爆發。

Larry Elliott. World Bank Warns on Soaring Food Price Dangers[N].Guardian, February 18, 2011.由此可見,敏感性相互依賴對中東糧食安全的影響立竿見影,體現出一種內在邏輯:國內糧價上漲——糧食危機產生——阿拉伯地區劇變爆發。阿拉伯地區變局之后,中東國家仍高度依賴糧食進口,導致其糧食安全的敏感性仍未減弱。據美國農業部數據顯示,從2013/2014年度到2016/2017年度,中東地區的小麥產量從6136.9萬噸減少至5387.2萬噸,但小麥消費量從10123.9萬噸增至10500.6萬噸,USDA. Wheat: World Markets and Trade[EB/OL]. (2018-05-09)[2020-10-30].https://www.usda.gov/topics/data.存在嚴重的“赤字”。預計中東地區的糧食進口量占消費量的比重將從2000年的56%增長至2030年的63%,Brian Wright and Carlo Cafiero. Grain Reserves and Food Security in the Middle East and North Africa[J].Food Security, 2011, 3(1):61.對國際糧食市場的變動將更加敏感。

第二,高脆弱性。脆弱性是指行為體因外部事件(甚至在政策發生變化后)強加的代價而遭受損失的程度,其衡量標準是在一段時間內,行為體為有效適應變化了的環境做出調整應付的代價。

羅伯特·基歐漢,小約瑟夫·奈.權力與相互依賴[M].門洪華,譯.北京:北京大學出版社,2012:13.脆弱性相互依賴存在于中東糧食安全的一個例證是,中東國家為應對糧食安全所支付的高額糧食補貼。

糧食補貼是中東國家解決糧食危機的一個途徑,但蘊含高風險。第一,高額糧食補貼加重國家經濟發展的負擔。2007-2008年埃及財政用于糧食補貼的總開支比2006-2007年增加了56%,埃及物資供應部部長哈立德·哈納菲(Khalid Hanafi)表示,2014財年,埃及僅糧食補貼的支出就高達43.1億美元,

劉峻凌.埃及糧食補貼高達43億美元一年容易滋生腐敗[EB/OL].(2014-03-19)[2020-10-31].http://eg.mofcom.gov.cn/article/jm xw/201403/20140300523030.shtml.這將加重“后阿拉伯變局”時代埃及經濟復蘇的負擔。對于海灣國家來說,盡管在阿拉伯變局中憑借高額的石油收入增加公民的糧食補貼,將革命的浪潮扼殺在搖籃之中,但海灣國家經濟發展模式單一,隨原油市場競爭加劇,原油出口已不再是一個可預測的穩定收入來源,難以長期支撐高額的糧食補貼。第二,補貼政策為政局的不穩定埋下了隱患。一方面從人民的需求來看,糧食補貼對政局穩定所起的作用也只是建立在政府對糧食持續補貼的基礎上,但從長遠看,它是一個隨時都有可能引發社會動亂的定時炸彈。若政府因經濟負擔加重減少補貼金額,人民糧食需求得不到滿足,會導致民眾負面情緒的產生,極易造成社會動亂。另一方面,糧食補貼存在分配不均的現象。糧食補貼的初衷是幫助更多的窮人提高糧食購買力,但實際上,糧食補貼政策并未有效落實,致使富人享受了比窮人還要好的待遇。如在埃及,1/4的窮人無法獲得巴拉迪面包補貼,有1/3以上的窮人無法獲得糧食配給卡。

The World Bank. Report of Egypt-Toward a More Effective Social Policy: Subsidies and Social Safety Net[R].Online Publishing, 2005:25.當富人生活水平不斷提高,而窮人只能在補貼政策下解決基本溫飽問題時,內心的不平衡感便會誘發社會不同階層之間的矛盾。由此可見,高額糧食補貼是國家以承受經濟負擔為代價的權宜之計,若長久實施,無異于飲鴆止渴。

此外,與敏感性相互依賴不同,脆弱性相互依賴還體現了依賴關系中的政治屬性。糧食是西方國家攫取世界霸權的武器,長期依賴糧食進口的國家,在國際或地區事務中,常處于被動地位。20世紀60年代,埃及因不服從美國的對外戰略招致美終止對埃小麥供應,給正處于戰爭時期的埃及造成打擊;20世紀70年代,糧食貿易政治化達到頂峰,美國企圖構建糧食卡特爾,對阿拉伯世界實施糧食禁運;1990年,為制裁伊拉克入侵科威特,多國聯合運用糧食武器對伊拉克實施糧食禁運。由此可見,過度依賴糧食進口對中東國家主權和安全構成了潛在威脅。

綜上所述,在國際糧食市場,中東國家始終處于非對稱相互依賴的不利地位,國際糧價變動牽動中東國家的敏感神經,糧食安全問題未得到根本改善。海合會六國雖在政策上有所調整,但由于缺少對糧食資源的控制,仍存在較高的對外依存度;埃及、黎巴嫩、伊朗和摩洛哥等國,糧食產量雖有所提升,但由于人口膨脹,糧食供不應求,人民依然無法從糧食中獲得充足的營養;也門、敘利亞、阿富汗等國長期戰亂,饑餓人數激增,糧食危機加重。

Zahra Babar and Mehran Kamrava. Food Security and Food Sovereignty in the Middle East[M]//Zahara Barar and Suzi Mirgani, eds.Food Security in the Middle East.New York: Oxford University Press, 2014:13.據《經濟學人》智庫《2019年全球糧食安全指數報告》顯示,2019年整個中東地區,也門、蘇丹、敘利亞、阿爾及利亞、突尼斯等國的糧食安全指數排名仍處于低位。

The Economist Intelligence Unit. Report of Global Food Security Index 2019[R].London: The Economist Group, 2019:30.因此,對中東國家而言,解決糧食安全問題,依舊任重而道遠。

四、中東糧食安全問題的主要誘因

中東糧食安全問題的產生,既有客觀因素,也有主觀因素,既有共性因素,也有個性因素。根據各因素的始發端,可歸納為內源性因素、外源性因素和雙源性因素。

第一,內源性因素是指問題的始發端源于國內,是國家政策的局限性導致問題久拖未決。城市化和貧困是造成中東糧食安全問題的內源性因素。

首先,從當前中東國家的城市化發展水平來看,多數國家已步入或即將步入發達城市化階段高珮義先生在他的專著《中外城市化比較研究》中,將18世紀60年代英國產業革命引起的城市化的現代階段稱為“城市化”;把這之前的城市發展史稱為城市化的史前階段。他將城市化劃分為六個階段:城市人口占總人口比例低于10%的為城市化的史前階段;比例超過10%以后為起步城市化階段;超過20%以后為加速城市化階段;超過50%以后為基本城市化階段;超過60%以后為發達城市化階段;超過80%以后為城市化自我完善階段。參見高珮義.中外城市化比較研究[M].天津:南開大學出版社,2004:7-9.。據聯合國《2014年世界城市化展望》顯示,2010年,敘利亞(55.7%)、毛里塔尼亞(56.7%)和摩洛哥(57.7%)處于基本實現城市化階段,阿富汗(24.7%)、蘇丹(33.1%)、也門(31.7%)和埃及(43%)處于加速城市化階段,其余中東國家的城市化水平都在60%以上,處于發達城市化階段。

United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision[R].New York: United Nations,2015:205-209.但總體來看,中東城市化發展缺少宏觀布局,整體呈現出“高速度低品質”的特點,對糧食安全造成沖擊。

從糧食需求維度看,城市人口增加伴隨著糧食需求加大,但多數中東國家并未實現糧食自給自足,日益膨脹的城市人口超出了國家糧食供應的承載力。據聯合國糧農組織預測,中東城市人口將在2080年之后停止增長FAO. The Future of Food and Agriculture: Trends and Challenges[R].Rome: FAO, 2017:12.,這意味著在此之前糧食需求量仍將持續攀升。

從糧食供給維度看,一方面,中東城市化造成農業自然資源減少。中東國家對城市化的高度重視,導致農業發展受到冷落,農業用地讓位于城市用地。如前所述,沙特、科威特、阿曼、阿聯酋均處于發達城市化階段,耕地面積較少。2014年,四國耕地面積占農村土地總面積分別為2%、5.2%、2.6%和9.8%。

FAO.Country Indicators[EB/OL]. (2018-09-30)[2020-10-31].http://www.fao.org/faostat/en/#country.伴隨著城市化進程加快,稀缺的耕地將面臨城市擴張的威脅。據聯合國糧農組織數據顯示,1970年,中東農村人口人均土地面積約3.7公頃,2014年降至2.5公頃,預計在2050年將降至2.2公頃。

聯合國糧食及農業組織.2017糧食及農業狀況[R].羅馬:聯合國糧食及農業組織,2017:58.城市建筑將占用更多耕地,逐漸形成城市化發展——耕地短缺——糧食產量下降——糧食庫存減少的線性邏輯,構成當前中東國家無法回避的議題。

參見車效梅,李晶.中東城市化與糧食安全[J].阿拉伯世界研究,2011(5):63-64.

同時,在水資源總量不變的情況下,城市人口增加會使農業用水面臨非農化的挑戰。中東多數地區屬熱帶沙漠氣候,降水少,加之地下水稀缺,中東成為世界上淡水資源短缺的地區。據世界資源研究所預測,到2040年世界上最缺水的33個國家中,中東將占14個,其中巴林、科威特、卡塔爾、阿聯酋、巴勒斯坦、以色列、沙特阿拉伯、阿曼位居前十位。

Andrew Maddocks et al. Middle East Nations More Likely to be Water Stressed in 2040[EB/OL]. (2018-03-26)[2020-10-31].http://www.environewsnigeria.com/.水資源將成為中東國家解決糧食安全問題的最大挑戰之一。為解決水資源短缺,海灣國家已采取了海水淡化、廢水再利用、通過農產品進口“虛擬水資源”等措施,但依然無法滿足人們的需求。

Omar Saif et al. Water Security in the GCC Countries: Challenges and Opportunities[J].Environmental Studies and Sciences,2014,4:329.城市用水與農業用水相沖突,例如埃及所有大城市的飲用水覆蓋率雖達100%,但卻減少了農業用水量。據埃及中央公共動員與統計局(Central Agency for Public Mobilization and Statistics, CAPMAS)數據顯示,2015年埃及農業灌溉用水量為367.5億立方米,比2014年減少了3.9%。

中國駐阿拉伯埃及共和國大使館經濟商務處.2015年埃及農業用水量減3.9%[EB/OL]. (2017-03-25)[2020-11-01].http://eg. mofcom.gov.cn/article/jmxw/201703/20170302525276.shtml.當前,中東城市化發展勢頭迅猛,城市用水威脅農業用水,為解決地區糧食安全問題埋下隱患。

另一方面,農村人口遷居城市,導致農村勞動力不足。由于城市比農村更具吸引力,年輕人為了更好地生活選擇離開農村移居城市。2013年,中東從事農業的男性和女性分別占該地區男、女人口總數的16.5%和23%,低于世界平均值29.3%和32.2%,該比例在2017年分別下降至15.9%和22.6%,再次低于世界平均值27.6%和30.5%。

The World Bank. Employment in Agriculture, Male and Female[EB/OL]. (2018-05-06)[2020-11-01].https://data.worldbank.org/ indicator/.從個人可持續發展看,這種遷移無可非議,“人往高處走,水往低處流”,每個人都渴望更好地實現人生價值。但從農業可持續發展看,農民是糧食生產的主力軍,農村是居民所需食物的供給地,但農民外遷削弱了國家內在的自我供給能力。

參見Abdulaziz Y Saqqaf. The Middle East City: Ancient Tradition Confront a Modern World[M].New York: Paragon House Publisher, 1987:244.

事實上,真正的城市化應首先確保農業發展,使農村成為城市發展的堅強后盾。但中東城市化本末倒置,過度強調城市發展,忽略農業發展的可持續。正如南京大學張鴻雁先生所言:“當我們談論任何一種可持續發展戰略都離不開城市時,也意味著任何一種非可持續都與城市有關。”

張鴻雁.城市化理論重構與城市化戰略研究[M].北京:經濟科學出版社,2012:7.

其次,貧窮也是誘發中東糧食安全問題的核心要素之一。從國家維度看,貧窮限制了國家對農業的投入,導致糧食生產缺乏動力。如也門、敘利亞、阿富汗主要依靠國際糧食援助維持國內需求;蘇丹、毛里塔尼亞依靠外國的技術和資金援助完善農業基礎設施;埃及為復蘇經濟,將有限的資金優先用于工業發展。總體來看,貧窮使多數中東國家喪失了糧食生產的主動權,國內飯碗能否填滿取決于外界援助是否到位。從家庭或個人維度看,貧窮削弱了中東人民的糧食獲取能力。在中東,貧困人口占總人口的1/4,其中3/4的窮人居住在農村,他們要花費家庭收入的1/3或2/3購買糧食,Donald F Larson et al. Food Security and Storage in the Middle East and North Africa[J].The World Bank Economic Review, 2013, 28(1):51.但受收入的限制,可供他們選擇的糧食種類較少,只能維持基本生存,無法獲取多樣的膳食營養。此外,農民沒有額外的資金更新農業生產資料,逐漸形成“貧窮—農業生產資料不足—農業發展緩慢—農民收入減少”的惡性循環。當前,中東地區經濟整體發展緩慢,人均GDP年增長率從2010年的2.796%下降至2020年的-5.291%,經濟發展乏力將加重地區貧困,惡化糧食安全境況。

第二,外源性因素是指問題的始發端源于國外,經全球擴散或相互依賴的行為體傳播而進入國內。全球氣候變化和國際糧食市場不穩定是影響中東糧食安全的外源性因素。

首先,全球氣候變化是誘發中東糧食安全問題最典型的外源性因素,既直接影響糧食生產,又間接影響農民收入,導致原本脆弱的糧食生產體系變得更加不堪一擊。在中東,氣候變化主要體現在由全球氣候變暖引發的持續性干旱上。從1986年到2005年,中東地區的整體氣溫上升了4℃

United Nations. Arab Sustainable Development Report[R].Beirut: UN, 2015:109.,且未有下降趨勢。受高溫影響,在2008年之前,夏季地中海南部地區豆類作物已減產24%,小麥等主要作物減產5%。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future: The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo: WFP, 2015:30.預計到2030年,摩洛哥、阿爾及利亞和突尼斯將成為干旱多發的國家,突尼斯小麥生長時間將受高溫影響縮短至10天甚至更短,巴格達極端炎熱天氣將持續四十多天,伊拉克、伊朗和沙特等國的夏季氣溫將升高2℃,冬季將升高1.5℃,從而增加農業用水的需求。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future: The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo: WFP, 2015:26.若糧食生產者無法適應氣候變化,中東地區部分農作物將在2030年減產30%。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future: The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo: WFP, 2015:30.

全球變暖將使中東地區呈現出“冬季變暖、夏季干燥”的氣候模式,不僅易加速淡水的蒸發,也將造成降水量減少,進而降低土壤水分和土壤肥力,嚴重影響中東地區的糧食收成。

其次,對糧食進口的高度依賴導致國際糧食市場不穩定成為誘發中東糧食安全問題又一主要的外源性因素。中東已成為國際糧食市場的晴雨表,國際糧價的波動極大地影響中東國家的糧食進口量和國內糧食價格。例如,在 2008—2009年世界糧食危機期間,世界主要的糧食出口國如俄羅斯、阿根廷等出于本國糧食安全的考慮,紛紛宣布暫停糧食出口,加之黑市商人借機哄抬糧價,導致在2010年,伊朗、伊拉克、敘利亞、土耳其、阿曼、約旦、阿聯酋的谷物進口量分別減少231.7萬噸、109.4萬噸、92.5萬噸、73.1萬噸、65.4萬噸、36.5萬噸、29.2萬噸。

FAO. Statistical Pocketbook World Food and Agriculture[R].Rome: FAO, 2014:182,184. 同時,伴隨著國際糧價上漲,中東國家購糧成本也隨之升高,由于多數非產油國無法支付高額的補貼費用,使得居民購糧能力下降、國內糧食零售商因無法收回成本而拒絕售糧,最終導致饑餓人數增加。倘若中東無法減弱對糧食進口的依賴,國際糧食市場的不穩定將始終是中東糧食危機的引爆器。

第三,雙源性因素是指問題是由國內和國外共同作用所致。沖突是影響中東糧食安全的雙源性因素。

中東素有“世界火藥場”之稱,民族矛盾、教派沖突、域外大國干預等問題相伴而生,造成中東長期戰亂、地區無序化發展、人民流離失所。當多數國家積極采取措施減輕饑餓人數、維護糧食安全時,受沖突波及的國家卻面臨持續性糧食不安全和重度糧食不足。在中東,沖突區和非沖突區的營養不足發生率形成了鮮明對比,沖突區的比例往往是非沖突區的5倍甚至更高(參見下頁圖2)。由于中東地區多數沖突和戰亂都交織著不同的利益和復雜的矛盾,持續性長、破壞性大,導致中東糧食安全形勢日益嚴峻。

2016年,伊拉克叛軍控制了大部分谷物產區,限制人們的農作物生產,導致薩拉赫丁區70%-80%的玉米、小麥和大麥生產遭到破壞,尼尼微地區32%-68%的小麥生產用地和43%-57%的大麥生產用地被破壞;

FAO and IFAD et al., eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2017[R].Rome: FAO, 2017:44-46.在阿富汗巴德吉斯(Badghis)、法里亞布(Faryab)、烏魯茲甘(Uruzgan)、尼姆魯茲(Nimroz)和楠格哈爾(Nangarhar)等省份和索馬里中部、南部部分地區,因沖突破壞了交通線路,糧食援助無法順利運達;在加沙地區,194萬居民中有136萬為難民,其中 2/5的難民處于糧食不安全;在西岸,290萬居民中有80萬為難民,其中15%的難民處于糧食不安全,而在難民營中則有24%的難民處于糧食不安全;

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs(OCHA).Palestine 2018 Humanitarian Needs Overview[EB/OL]. (2017-12-20)[2020-11-01].https://www.ochaopt.org/sites/default/files/hno_20_12_2017_final. pdf.蘇丹各部族間、牧民和農民間的沖突頻發,導致糧食產量下降,2017年10月到12月,達爾富爾有30%以上的人民面臨糧食不安全;

FSIN. Global Report on Food Crisis[R].Online Publishing, 2018:128.久拖未決的敘利亞危機重創本國的糧食生產,約33%的人民面臨重度糧食不安全,小麥產量從未超過危機前的410萬噸;

FSIN. Global Report on Food Crisis[R].Online Publishing, 2018:30,137.戰爭造成也門半數家庭糧食匱乏,2/5的人忍受饑餓,政府已于2017年初發布饑荒緊急預警。

此外,沖突具有的外溢性波及非沖突地區的糧食安全。敘利亞危機的爆發,導致大量難民涌入鄰國黎巴嫩和約旦,超出了兩國的經濟承載力。如自2012年以來黎巴嫩每年的GDP增長都下降近2.9個百分點,造成數十億美元的損失,約旦也因難民涌入導致國內工作競爭力加大、國民工資下降。

FAO. Regional Overview of Food Security: Near East and North Africa[R].Cairo: FAO, 2015:15.經濟發展下滑削弱了兩國居民的糧食購買能力,增加了糧食不安全感。同時,在伊拉克、也門、加沙等國家或地區,類似的消極態勢也在蔓延。時至今日,中東地區并未出現和平曙光,內外因素的疊加無疑將惡化中東地區形勢,沖突的持續性和外溢性對糧食安全的威脅仍將存在。

總之,無論是內源性因素,還是外源性因素,抑或是雙源性因素,都不是獨立存在的,它們彼此間的聯動性將增加中東糧食安全問題的解決難度。綜合來看,城市人口膨脹和貧窮是導致中東糧食安全問題的主要原因。伴隨著中東城市化的畸形發展,人口增長趨勢并未得到有效遏制,當前糧食產量依舊不容樂觀。同時,經濟發展乏力導致農業資金短缺、農民貧困和農村落后,隨之而來的氣候變化、糧食市場不穩定和沖突戰亂,不僅會加劇貧困,還會造成情況出現螺旋式惡化,加重中東地區的糧食不安全。

五、中東糧食安全問題的治理路徑

整體來看,當前中東國家解決糧食安全問題的措施主要包括三種:第一,海外租地建立“糧倉”,通過在海外種糧補給國內需求,如沙特、阿聯酋、卡塔爾等海合會國家積極在蘇丹等非洲國家投資農業項目,以期確保國內糧食供應。第二,通過國際農業援助解決糧食安全問題,主要包括國際技術援助、資金援助、糧食援助,如海外資金和技術是蘇丹等欠發達國家開發境內農業資源的重要保障,海外援糧確保也門、索馬里、敘利亞等戰亂國家人民的基本生活。第三,通過糧食進口緩解國內供需矛盾,如埃及等國對小麥的進口量逐年攀升。但上述三種措施均不是長久之計。海外租地雖可以彌補國內耕地不足,但存在較大的政治風險,一旦對象國發生政權更迭、社會暴動,將直接影響投資國的糧食進口。國際技術和資金援助雖有益于自然資源的開發和農業生產率的提高,但同時也意味著國家農業發展的主動權掌握在援助國手中。糧食進口是多數中東國家解決糧食安全問題的重要措施之一,但存在較大的經濟風險,國際糧價的波動和國內經濟發展的好壞都直接影響糧食進口量。因此,上述三種措施僅有助于緩解中東糧食供應壓力,但并非解決糧食安全問題的最佳措施。若要更好地解決中東糧食安全問題,則需找準病根,對癥下藥。

第一,從“量”和“質”兩個維度加強人口治理。人口“量”的失序增長和人口“質”的低位徘徊是加重中東糧食安全問題的重要原因。因此,在人口“量”的維度,中東國家應實施計劃生育政策,積極引導人民減少生育,從而減輕國家供糧負擔。如埃及衛生部在2017年啟動了“生命線行動”,將派遣1.2萬名志愿者前往18個農村省份宣傳計劃生育知識,旨在將人口出生率降低至2.4%。

韓家慧.埃及多措并舉抑制人口過快增長[EB/OL]. (2018-12-14)[2020-11-01].http://www.xinhuanet.com/2018-12/14/c_12100158 84.htm.同時,中東國家也需逐步減少對新生兒的補貼,以便適當控制每個家庭的生育數量。盡管由于宗教因素,該措施在前期會遭到民眾的反對,但任何改革都會經歷“陣痛期”,國家應在這一時期加強對民眾的引導和教育,促進宗教與社會發展相適應,確保該項政策逐漸落實,以期從源頭減少糧食安全在供應、消費等各方面的壓力。在人口“質”的維度,農民是農業生產的主力軍,中東國家宜增加對農民教育的投入,提高農民的科學文化水平,尤其是青壯年,并定期召開農業知識培訓會,逐步落實“農忙時勞作、農閑時學習”的工作制度,培養農民的自主性和創新性。

第二,從推動經濟發展多元化和促進財政分配合理化兩個維度加強經濟治理。只有國家經濟得到發展,才能夠從容應對國際糧價的波動。因此,在經濟發展多元化維度,中東國家應制定優惠的引資政策,放寬外國資本進入本國的市場準入度。同時,穩定社會秩序,降低投資的政治風險和經濟風險,以期為外國企業營造安穩的經營環境,進而提高母國農業資源的開發和利用。此外,對于多數產油國,宜逐漸擺脫“發展靠石油”的經濟模式,實現多領域全方位經營,如多數海灣國家正在推行的“愿景計劃”,努力為經濟發展注入更多動力,提高農業發展的物質保障。另一方面,在促進財政分配合理化維度,中東國家應逐漸削減對海外購地和糧食補貼等暫時性措施的投入,增加對農業科技發展與創新等長久性措施的投入。相比之下,海外購地和糧食補貼既增加政府的財政負擔,又面臨潛在的政治經濟風險,亦無法徹底解決糧食安全問題,而對農業科技的投入卻有助于實現農業生產的可持續化。如阿聯酋正向中國學習海水稻種植技術,以推動沙漠地區的農業發展。這一農業發展理念宜逐步在中東國家推廣。

第三,從提高糧食倉儲量和減少糧食損失兩個維度增強農業治理。首先,提高糧食儲藏量是解決糧食安全問題的戰略舉措,既有助于應對自然災害和戰爭等不可抗事件,也有益于在糧食危機時期抑制國內糧價上漲。對中東國家而言,一方面,政府應建立糧食安全預警機制,綜合每年的農業生產狀況、人口總數、糧食供需量、糧食價格等多重因素,計算并儲存戰略用糧,既要保證糧食危機時的糧食供應,又要防止因儲藏過多而造成的糧食浪費。另一方面,在國內建立糧倉,并配備先進的設備和防腐技術。如阿爾及利亞已請中國企業幫助其建造了大型糧倉,為提升糧食自給自足能力提供保障。提高糧食倉儲量屬預防性措施,其重要性在于危機時幫助國家穩定社會秩序,保障糧食供給,防止農業大國以糧食為武器攫取政治經濟利益。其次,糧食損失發生在糧食生產、加工、運輸等多個環節,減少糧食損失也宜多管齊下。中東國家既要完善和更新農業生產所需的機械化設備,也要加強與域外國家在港口、公路、鐵路等基礎設施領域的合作,以期減少糧食在生產和運輸等環節的損耗。

糧食安全是重要的民生問題,既關系到中東發達國家的農業經濟發展,也影響中東發展中國家的經濟轉型,還關系到中東戰亂國家的基本生存。但從中東國家整體的糧食安全情況來看,其前景并不樂觀。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情的爆發再次給中東國家的糧食安全問題敲響了警鐘。據聯合國糧農組織和世界糧食計劃署聯合發布的《重度糧食不安全熱點預警分析報告》顯示,受疫情影響,黎巴嫩、也門、蘇丹、伊拉克、敘利亞等國均被列為重度糧食不安全國家,

FAO and WFP. FAO-WFP Early Warning Analysis of Acute Food Insecurity Hotspots[R].Rome: FAO and WFP, 2020:4.埃及、阿聯酋、蘇丹等多國也積極采取措施減緩疫情對糧食供應的沖擊。對中東國家而言,如何解決糧食安全問題已成為衡量一國政府執政合法性的重要因素之一。倘若中東各國不能轉變糧食安全治理理念,仍一味地延續當前的糧食安全治理模式,那么糧食安全問題將長期困擾中東地區發展、中東國家治理和中東人民生活。

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(責任編輯:清寧)

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