何謂合法政府

2021-10-11 18:44岳漢景
世界經濟與政治論壇 2021年5期

上海政法學院政府管理學院。通信作者及地址:岳漢景,上海市外青松公路7989號上海政法學院政府管理學院;郵編:201701;E-mail: yuehanjing@sina.com. 本文受國家社會科學基金一般項目“敘利亞危機中大國博弈的國際規范問題研究”(16BGJ068)資助。

摘 要 在敘利亞沖突中,反阿薩德政府的外部力量為了更有效地對敘利亞進行干涉,聲稱阿薩德政府由于對平民使用暴力,因而失去了合法性,應該下臺。這種話語實際上隱含著一個規范性假設:如果一國政府對其平民使用暴力,則該政府就失去了合法性;如果一國政府失去合法性,則應該下臺。該理論為本屬于一國內政的“政府合法性”設定了新的“國際標準”,并為在他國實施政權更迭提供了“依據”。對此,俄羅斯、中國等國表示堅決反對。于是大國圍繞敘利亞沖突進行的博弈過程中就產生了“何謂合法政府”這一國際規范問題。該問題主要通過以下國際斗爭事件表現出來:對敘利亞反對派的國際承認;對敘利亞沖突中內部各方的軍事援助;美俄為軍事介入敘利亞沖突分別提出不同的法律依據。各國在敘利亞的斗爭實踐表明:國際話語權的爭奪或者國際規范層面的博弈狀況,最終取決于博弈相關方的利益以及為了實現自身利益,相關方所能夠和所愿意付出的代價。

關鍵詞 敘利亞沖突 大國博弈 國際規范 合法政府

敘利亞沖突(以下簡稱“敘沖突”)自2011年爆發持續至今且難見盡頭,不但與其國內各政治力量之間復雜而尖銳的矛盾有關,更與外部多種力量的干涉或介入有關。就外部力量而言,依據其政策及行為的基本目標,大致可以分為兩大類:第一類是試圖推翻阿薩德政權的干涉力量,第二類是試圖維護阿薩德政權的反干涉力量。第一類以美國為最主要參與國,包括英法德等域外大國,以及地區大國沙特、土耳其等。第二類以俄羅斯為最主要參與國,包括伊朗、敘利亞、伊拉克等地區大國以及黎巴嫩真主黨游擊隊等。在敘利亞問題上,中國也在國際多邊場合與俄羅斯保持了密切協調與配合,對敘政府給予了有力的政治與外交支持。以色列也是敘沖突中的重要力量,但它總體上對阿薩德總統的去留不持立場。嚴格說來,來自敘外部的某些反干涉力量,比如俄羅斯,其實也是干涉者,但由于它們干涉的目的是支持敘利亞政府穩定其政權,且受到敘政府的邀請,其干涉是合法的。因此,為了便于討論,在這里把它們同敘利亞阿薩德政府一起稱為“反干涉力量”。“干涉力量”與“反干涉力量”的互動,總體上體現了敘沖突中的大國博弈。

對于敘沖突中的大國博弈,學界一般從權力爭奪或地緣政治利益競爭角度分析博弈行為展開的具體動因等,很少有人探討“博弈”在國際規范層面的影響。研究“博弈”在國際規范層面的影響的已有成果,一般也僅聚焦于“博弈”過程中所涉及的對現有規范的遵守、倡議或違反等情況,而沒有考察“博弈”在新規范的建構和倡議方面的影響,并進而揭示“博弈”所產生的國際規范問題。

鑒此,本文的研究問題是:“博弈”產生了何種國際規范問題?為此,本文選取了“博弈”方的相關重要話語以及與話語相關的重要行為作為研究對象,先運用形式邏輯中關于論證的理論,演繹分析相關話語中隱含的舊有以及全新的規范性內容,初步展現“博弈”中特定的國際規范問題,繼而通過對具體的博弈行為的分析,進一步展示“博弈”中特定的國際規范問題。

一、“何謂合法政府”問題的出現

敘沖突中的干涉力量,為了給自己本質上屬于非法的干涉行動披上合法的外衣,除了利用人道主義干涉規范外,還試圖創制并利用關于合法政府的規范。為了很好地分析闡釋這種關于合法政府的新規范,有必要考察一下關于政府合法性的傳統理念。

(一)關于政府合法性的傳統理念

政府合法性(legitimacy)所反映的是政府和人民之間的關系。“所謂政治合法性,就是指政府基于被民眾認可的原則的基礎上實施統治的正統性或正當性”,但是,“在使用合法性概念的時候,我們一般是針對整個政府或政治體系” 燕繼榮. 政治學十五講[M]. 北京:北京大學出版社,2016: 144.。因此可以說,政府合法性是政治合法性的一種,其核心是人民對政府統治的認可狀況。“合法性這一概念首先并且特別地涉及到統治權利。合法性即是對統治權利的承認。” [法] 讓-馬克·夸克. 合法性與政治[M]. 佟心平,王遠飛,譯. 北京:中央編譯出版社,2002: 10.由于政府的主要職能是統治和管理,因此政府對個體自由進行某種限制是其核心功能之一。正是由于這種限制催生了政府對來自統治和管理對象贊同的需求,以使政府擁有統治權利,即合法性。合法性與權力和權威密不可分。人民承認、認可或贊同政府,使政府具有了合法性的同時,也使之具有了權威。“能用權威代替權力是所有政府的目的,因為權威使得統治的任務變得更為容易,而不必完全依賴獎罰。”

[美] 杰弗里·龐頓,彼得·吉爾. 政治學導論[M]. 張定淮,等,譯. 北京:社會科學文獻出版社,2003: 28.

在歷史上的大部分時間里,統治者的血統、宗教信仰或軍事實力等都賦予了其合法性。關于合法性的來源,說法多種多樣,“如今最常見的說法是,至少在民族國家之間,合法性源自遵守已被接受的法律或憲法程序”

[美] 杰弗里·龐頓,彼得·吉爾. 政治學導論[M]. 張定淮,等,譯. 北京:社會科學文獻出版社,2003: 28.

同③。

。可見,合法性雖然與合法律性(legality)不同,但是“在現代政治中,合法律性是合法性權力的最基本前提”,合法律性是“指權力主體既要遵守有形的法律,又要遵守無形的法律”。 楊光斌. 政治學導論[M]. 北京:中國人民大學出版社,2007: 46.這就是說,“合法律性”雖然不是合法性的充分條件,但卻是其必要條件,如果一個政府的產生及其運行不符合國內憲法和法律,即無“合法律性”,那么它就不具有合法性。換句話說,雖然沒有客觀標準來確定政府的合法性,但卻有客觀標準確定政府的不合法性(illegitimacy),國內法就是重要的標準。

由上述分析可知:1.一國政府需要合法性,如果政府失去了合法性,那么其也就失去了存在基礎;2.政府的合法性是本國人民給予的,取決于本國人民,與其他國家政府或人民沒有關系;3.規范意義上的合法性標準源于國內法,即作為合法性基本前提或者說必要條件的“合法律性”中的“法律”是國內有形或無形的法律,而不是國際法。如上文所述,“政府合法性問題實際上涉及人民權利與政府權力的關系” 曹沛霖,陳明明,唐亞林. 比較政治制度[M]. 北京:高等教育出版社,2005: 88.。因此,政府的合法性傳統上是一個國家內部的事,在這個問題上國際法是中立的,也就是說,不存在作為政府合法性標準的國際法。“符合國內相關法律”也只是合法性的必要條件之一,而不是充要條件,更準確地說,也只是合法性的重要來源之一。嚴格說來,合法性僅是一個政治概念,不是一個法律術語。

(二)冷戰后政府合法性“國際標準”的出現

但是,政府的合法性在國際層面上也有影響,最明顯的影響涉及其他國家對一國新政府的承認。“一般認為,對新政府的承認應該依據‘有效統治原則,即新政府必須有效控制本國領土并能在其控制的領土上有效地行使權力,各國才能予以承認。” 李伯軍. 簡明國際法實用教程[M]. 武漢:武漢大學出版社,2010: 57.“這種有效統治是如何建立的則純屬一國內部事務。” Matthias Edtmayer. The Re-Emergence of the Legitimate Representative of a People: Libya, Syria, and Beyond[J]. LSE Law Review, 2018(3): 6.這就是說,傳統上“有效統治”是承認新政府的首要條件,其與合法性沒有直接關系。在對新政府的承認方面,堅持有效統治原則,就使得有關政府的政治起源和法律根據顯得無足輕重。 周鯁生. 國際法(上冊)[M]. 北京:商務印書館,1981: 127. 因此,一國內部革命或政變所致的新政權產生,盡管是違反其國內法的,“但仍屬該國內部的情勢變化,并不違反國際法,所以別國對此應予尊重” 邵津. 國際法(第3版)[M]. 北京:北京大學出版社,2008: 53.。革命、政變或其他違憲的政府更迭,傳統上不是國際法的主題。

然而,實踐表明,冷戰結束后,這種情況已經發生了較大變化,多數國家已明顯傾向于只承認“合法”政府,而與該政府是否能夠有效統治無直接關系。根據這一觀點,如果政府是根據國家憲法、法律上臺的,特別是通過民主選舉產生的,那么它就是合法的。這種觀點實際上把“合法性”與“合法律性”等同起來了,即把“合法律性”看作“合法性”的充分必要條件。這實際上就是試圖為政府的合法性設置國際標準:一個政府是合法政府的前提是,當且僅當其產生(起源)符合該國的憲法和法律,特別是西方式的憲法和法律。這個“國際標準”其實把政府的合法性與政府的起源方式高度聯系起來,并賦予各國以一定的法律義務,即是說,各國按照憲法和法律產生政府不是一國自己內部的事,而是國際法要求的,否則國際社會要追究違法者的責任。這個“國際標準”為相關國家干涉別國內政提供了依據。這種情況的產生與冷戰后“一超多強”的國際格局和自由主義意識形態在世界上的主導地位有關。

冷戰后,國際戰略力量對比失衡,西方國家有更為強烈的“輸出民主”沖動,在行動上表現為一系列所謂“親民主的干涉”(pro-democratic intervention)活動。這些干涉活動踐行了它們所倡議的上述關于合法政府的國際新規范。比如,20世紀90年代國際社會對海地等國內部政治變局的應對。海地民選總統阿里斯蒂德(Aristide)于1991年被軍政府推翻。1993年,聯合國安理會通過了第841號決議,對海地實施經濟禁運。決議稱:“盡管國際社會做出了努力,但仍未能恢復讓·貝特朗·阿里斯蒂德總統的‘合法政府。”“這種情況的持續加劇了對迫害和經濟失調的恐懼氣氛,可能會增加在鄰國尋求庇護的海地人人數”。因此,安理會認定,“在這些獨特和特殊的情況下”,根據《聯合國憲章》第七章采取措施是必要的。 See UNSC Resolution 841[Z]. UN Doc. S/RES/841 (1993), 1993-06-16.安理會第841號決議的草案文本是由法國、美國和委內瑞拉提交的,獲全票(15票)通過。中國代表陳健在投票后的發言中指出:“海地危機本質上屬于一國內部事務,應由海地人民自己處理”,中國注意到美洲國家組織和拉美及加勒比國家“也要求安理會采取行動”,尤其注意到“本決議的通過及其授權的行動只是一個特例”。他還強調:中國“一貫不贊成安理會處理本質上屬于一國內部事務的問題,也不贊成安理會動輒采取制裁等強制性措施”,中國投贊成票“并不意味著我們的這一立場有任何改變”。 See UNSC Meeting Record[Z]. 3238th Meeting, UN. Doc. S/PV.3238, 1993-06-16.1994年7月,在封鎖未能迫使政變領導人下臺后,安理會授權聯合國會員國組建一支統一指揮和控制的多國部隊,并在這一框架內使用一切必要手段,促進軍事領導人離開海地和合法選舉產生的總統迅速返回海地。 See UNSC Resolution 940[Z]. UN Doc. S/RES/940 (1994), 1994-07-31.一支主要由美軍組成的部隊根據聯合國的授權采取行動,恢復了阿里斯蒂德總統的職務。

然而,安理會第841號決議授權的行動并非特例,國際社會的親民主干涉、不承認通過政變上臺的軍政府的行動在塞拉利昂的政治發展中也得到體現。此后,多個地區組織把親民主干涉制度化。西非經共體在1999年通過了《關于預防、管理和解決沖突以及維持和平與安全機制的議定書》(Protocol Relating to the Mechanism for Conflict Prevention, Management, Resolution, Peace-keeping and Security), ECOWAS. Protocol Relating to the Mechanism for Conflict Prevention, Management, Resolution, Peace-keeping and Security[EB/OL]. (1999-12-10)[2020-10-12]. https://www.zif-berlin.org/fileadmin/uploads/analyse/dokumente/ECOWAS_Protocol_ConflictPrevention.pdf.非統組織于2000年發布了《關于非統組織應對違憲政府更迭的框架宣言》(Declaration on a Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes in Government) Declaration on a Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes in Government[Z]. AHG/Decl.5 (XXXVI).,兩者都規定譴責違憲的政府更迭、暫停非法政府的權力和對其實施制裁。美洲國家組織(Organization of American States)于2001年制定的《美洲國家憲章》(OASs Inter-American Democratic Charter) General Assembly of the OAS, Inter-American Democratic Charter, Lima (Peru)[EB/OL]. (2001-09-11)[2020-09-18]. https://www.oas.org/charter/docs/resolution1_en_p4.htm.和歐洲安全與合作組織(Organization for Security and Cooperation in Europe)早在1990年正式通過的《哥本哈根文件》(Copenhagen Document) Document on the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE)[EB/OL]. (1990-06-29)[2020-11-23]. https://www.osce.org/odihr/elections/14304?download=true. 中都有類似規定。

上述情況表明,冷戰后為了服務于親民主的干涉,國際社會明顯傾向于把政府依照西方式民主法律程序上臺作為政府合法性和其獲得他國承認的充分必要條件,哪怕這種政府被以非法手段推翻。這就基本上拋棄了傳統上對一個政府給予承認的重要依據——“有效統治原則”。“合法性”被用作干涉內政的重要工具。政府合法性似乎已經不僅僅是一個國家的內部政治問題,而且還是國際政治與國際法律問題。

(三)政府合法性“國際標準”在敘沖突中的新發展及“何謂合法政府”問題的出現

敘利亞沖突爆發后,歐美等國從一開始就進行了積極干涉,但是,由于敘阿薩德總統并非通過政變等非法方式上臺,而是依據其國內憲法和法律規定的程序上臺的,即便按照已有的關于合法政府的“國際標準”來看,其領導的政府也應該是合法的。因此,原有的關于政府合法性的“國際標準”已經不能滿足歐美等國對敘進行大力度干涉的需要。為了解決這個問題,它們試圖繼續增加合法政府的內涵,從政府的運作方面,試圖為政府合法性設定更新版的國際規范。這可以從歐美等國的一系列話語中表現出來。

早在敘沖突爆發后不久的2011年7月,時任美國國務卿希拉里·克林頓與歐盟外交政策負責人凱瑟琳·阿什頓(Catherine Ashton)在華盛頓會見記者時就聲稱:“從我們的角度來看,他(阿薩德總統)已經失去了合法性,他未能兌現自己做出的承諾,他尋求并接受了伊朗人關于如何鎮壓本國人民的援助。” Andrew Quinn, Khaled Yacoub Oweis. Clinton Says Syrias Assad has Lost Legitimacy[EB/OL]. (2011-07-12)[2020-01-12]. https://www.reuters.com/article/us-syria/clinton-says-syrias-assad-has-lost-legitimacy-idUSLDE76A0I620110712.一個月后的2011年8月18日,在聯合國調查人員發布了一份關于敘利亞暴力事件的報告后,美國、英國、法國、德國和歐盟領導人都呼吁敘總統阿薩德下臺,理由是其鎮壓抗議者。這份長達22頁的報告說,包括狙擊手在內的安全部隊對平民使用了致命的武力,試圖平息長達數月的反政府抗議活動。 Syria Unrest: World Leaders Call for Assad to Step down[EB/OL]. (2011-08-18)[2020-12-10].https://www.bbc.com/news/world-middle-east-14577333.美國總統奧巴馬發表聲明說:“阿薩德總統下臺的時候到了。” The White House. Statement by President Obama on the Situation in Syria[EB/OL]. (2011-08-18)[2020-12-18].https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/08/18/statement-president-obama-situation-syria. 英法德三國就敘利亞局勢發表聯合聲明,宣稱“我們三國認為,對本國人民訴諸武力并對局勢負責的阿薩德總統已經失去了所有合法性,不能再聲稱領導國家”,而應該主動下臺。 Joint UK, French and German Statement on Syria[EB/OL]. (2011-08-18)[2020-10-18]. https://www.gov.uk/government/news/joint-uk-french-and-german-statement-on-syria.凱瑟琳·阿什頓也在同日代表歐盟發表聲明表示:“歐盟注意到,巴沙爾·阿薩德(Bashar al-Assad)在敘利亞人民眼中完全失去了合法性,他有必要下臺。”

Declaration by the High Representative, Catherine Ashton, on Behalf of the European Union on EU Action Following the Escalation of Violent Repression in Syria[EB/OL]. 13488/1/11 REV 1. (2011-08-18)[2020-11-01]. https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/cfsp/124393.pdf.甚至在2019年1月,英國敘利亞問題特別代表馬丁·朗登(Martin Longden)依然表示,阿薩德政權“由于對敘利亞人民的暴行而失去了合法性”。朗登在推特上表示,英國在2012年關閉了駐大馬士革大使館,“我們沒有重新開放大使館的計劃”,并強調“故事到此為止”。 Ahmet Gurhan Kartal. Assad Lost Legitimacy, British Envoy Says[EB/OL]. (2019-01-08)[2020-10-19]. https://www.aa.com.tr/en/europe/assad-lost-legitimacy-british-envoy-says/1359557. 美國前中情局副局長麥克勞林(McLaughlin)2020年3月撰文稱,雖然阿薩德可能贏得了戰爭,但他已經是“一個沒有合法性的統治者,一個幾乎沒有權力要求國際援助進行重建的統治者”。 John McLaughlin. Syria: Is the Endgame Approaching? [EB/OL]. (2020-03-12)[2020-11-02].https://www.ozy.com/news-and-politics/syria-is-the-end-game-approaching/287274/.

總體而言,上述歐美領導人的言論包含兩個論證:1.敘政府失去了合法性,因為該政府對敘人民使用了暴力;2.敘利亞總統阿薩德必須下臺,因為他領導的政府已經失去了合法性。但是,根據重構論證的“忠實原則”和“寬容原則”, 關于重構論證的這兩個原則,參見:[美] 加里·西伊,蘇珊娜·努切泰利. 邏輯思維簡易入門[M]. 廖備水,雷麗赟,馮立榮,譯. 北京:機械工業出版社,2013:58-63.上述兩個論證要能夠成立,必須還要依賴其他理由。也就是說,在上述兩個論證中,存在未被明確說出的隱含理由。

在第一個論證中,隱含的假設性理由是:如果一個政府對其人民使用了暴力,那么它就失去了合法性。論證1可以表示如下:

在第二個論證中,隱含的假設性理由是:如果一個政府失去了合法性,那么它就必須要下臺。論證2可以表示如下:

這兩個被省略的假設性理由構成了美歐試圖倡導的國際新規范的主要內容:如果一個政府對其人民使用了暴力,那么它就失去了合法性,從而就必須下臺。

值得指出的是,2014年6月,巴沙爾·阿薩德以88.7%的得票率當選總統。 Dominic Evans. Assad Wins Syria Election with 88.7 percent of Votes: Speaker[EB/OL]. (2014-06-05)[2020-11-13]. https://www.reuters.com/article/uk-syria-crisis-election-assad/assad-wins-syria-election-with-88-7-percent-of-votes-speaker-idUSKBN0EF21C20140604.因此,他領導的政府,即便以冷戰后被廣泛倡導的“當且僅當政府的起源合法則該政府合法”的“國際標準”來衡量,也是合法的。但是,盡管如此,美歐等國依然聲稱其已經失去了合法性。這就表明,美歐把原來作為政府合法性充要條件的“起源合法”變成了必要條件,同時增加了一個新的必要條件——政府的運作合法(如果一個政府對其人民使用了暴力,那么它就失去了合法性)。在它們看來,如果一個起源合法的政府,在行使政府權力時違反了民主的實質性要素,比如對其平民使用武力,則該政府為非法政府(失去合法性的政府)。

綜上,美歐在敘行動中所倡議的關于合法政府的國際新規范是:當且僅當政府的起源合法并且運作合法,該政府才是合法政府。換句話說,如果一個政府的起源不合法或運作不合法,則該政府不具合法性;失去合法性的政府,應該下臺,甚至應該被國際社會推翻。顯然,這一新規范體現了西方“親民主干涉”理論的新發展,為其非法干涉提供了新的“依據”。

但是,美歐所倡導的關于政府合法性的“國際標準”并沒有得到中俄等國的認同,中俄等國始終堅定地認為敘利亞阿薩德政府是合法政府。 Dan Hemenway. Chinese Strategic Engagement with Assads Syria[EB/OL]. (2018-12-21)[2020-11-13]. https://www.atlanticcouncil.org/blogs/syriasource/chinese-strategic-engagement-with-assad-s-syria/; China Attaches Great Importance to Humanitarian Situation in Syria: Envoy[EB/OL]. (2020-02-28)[2020-11-18]. http://www.xinhuanet.com/english/2020-02/28/c_138825222.htm; Curt Mills Putin. We Support the Legitimate Government of Syria [EB/OL]. (2015-09-27)[2020-11-19]. https://www.washingtonexaminer.com/putin-we-support-the-legitimate-government-of-syria.敘利亞政府更是極力否認任何有關其喪失合法性的指控。敘利亞外長穆阿利姆(Muallem)曾對美國國務卿克里(Kerry)說:“世界上沒有人有權授予或撤銷總統、憲法或法律的合法性,除了敘利亞人自己。” Syria Geneva II Peace Talks Witness Bitter Exchanges-BBC News[EB/OL]. (2014-01-22)[2020-11-12].https://www.bbc.com/news/world-middle-east-25836827.此類聲明清楚地表明,有關國家完全拒絕關于政府合法性的“國際標準”,認為政府合法性本質上是政府與其人民的關系問題,是一國的內政,無關他國。

顯然,“干涉力量”認為敘政府失去了合法性因而應該下臺,“反干涉力量”認為敘政府是合法政府,不應該下臺。這樣就產生了“何謂合法政府”這一國際規范問題。由于敘利亞沖突的核心是敘阿薩德政府的存續問題,集中表現是干涉與反干涉的斗爭,因此,“何謂合法政府”問題是敘沖突中最根本的(即貫穿敘沖突始終的)國際規范問題。這一問題還通過一系列對抗性行動表現出來。

二、“何謂合法政府”問題在對敘反對派的承認上的表現

國際規范問題不僅隱含于相關國家的對立性話語上,更表現在對立性的行動上。“何謂合法政府”這一國際規范問題也通過一系列對立性的行動表現出來,突出表現于對敘反對派的國際承認上。為了便于“承認”,“干涉力量”必須加強敘反政府力量的聯合。

(一)“干涉力量”加強國際和國內反敘政府力量的聯合

敘沖突中的干涉力量聲稱:由于敘政府對平民使用武力,因而其失去了合法性,從而應該下臺或被推翻。“干涉力量”的這一話語,為其進一步干涉敘沖突創造了一定條件。其邏輯是:既然敘政府失去了合法性,那么承認敘反對派的某種政治身份就理所應當。同時,對敘反政府力量的承認,不但可以增強它們反對敘政府的決心、信心和采取切實行動的動力,從實質上削弱敘政府的合法性,而且還可以反過來強化“敘政府失去了合法性”這種話語。

但是,敘政府顯然不會在這種話語的沖擊下主動下臺,因為它根本就不接受這種話語,而且,更重要的是,非物質性的話語要體現出權力的特性還要有物質性力量的支撐。因此,“干涉力量”除了呼吁敘政府下臺外,還積極支持敘反對派的活動,試圖以敘反對派為代理人迫使敘政府下臺,甚至武力推翻它。“干涉力量”從敘危機一開始就對敘反對派的活動予以積極支持。它們先是試圖利用聯合國,以安理會決議的形式譴責并懲罰敘政府的所謂暴行。但是,2012年2月4日,在其提出的包含要求執行阿盟擬定的敘利亞過渡計劃的安理會決議草案遭中俄否決后,它們便開始在聯合國之外組建反對敘政府、支持敘反對派的國際集團——“敘利亞之友”(Friends of Syria)。 又稱敘利亞人民之友集團(Group of Friends of the Syrian People)、敘利亞之友集團(Friends of Syria Group)、民主敘利亞之友(Friends of Democratic Syria)。 “敘利亞之友”的核心成員是美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大、埃及、約旦、卡塔爾、沙特、土耳其、阿聯酋。另外,非盟、阿盟、歐盟、海合會、伊斯蘭合作組織、聯合國等國際組織也派代表參加過敘利亞之友大會。敘利亞之友大會的主要目的是提高“干涉力量”的相關話語權,其主要從事下列反敘政府的行動:譴責敘政府,聲稱其失去了合法性,應該下臺;協調針對敘政府的經濟和政治打壓措施;對敘反對派組織集體給予國際承認,并討論對其進行資金和物質支持計劃。但是,在支持敘反對派,以早日實現敘政治過渡方面,為了提高支持的效率,敘利亞之友集團需要考慮其重點支持哪個敘反對派組織。

敘危機爆發之初,該國就存在各式各樣的政治團體、流亡的持不同政見者、草根活動家和各類武裝分子等。但它們一直無法就如何推翻總統巴沙爾·阿薩德達成一致。然而,在“干涉力量”的建議和支持下,幾個團體試圖組成聯盟,以團結敘利亞國內的反對派支持者,并獲得國際社會的幫助和承認。 Guide to the Syrian opposition[EB/OL]. (2013-10-17)[2020-11-12]. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-15798218.這其中比較著名的是敘利亞全國委員會(Syrian National Council,SNC)。2012年4月1日,敘利亞之友集團中的100多個國家承認該組織是敘利亞反對派團體聯合建立的聯盟組織(umbrella organization)。

敘全國委員會的工作并不能讓“干涉力量”特別是美國滿意。在它們看來,該組織內斗嚴重、代表性不足、影響力弱。在此情況下,敘利亞反對派重新組合并重新命名。在2012年11月8日至11日于卡塔爾首都多哈舉行的一次會議上,敘各反對派在西方和阿拉伯國家支持下,就成立一個新的由62人組成的機構——“敘利亞革命和反對派力量全國聯盟”(National Coalition of Syrian Revolutionary and Opposition Forces)達成了協議。敘利亞全國聯盟取代了敘利亞全國委員會。

(二)“干涉力量”承認敘全國聯盟為敘人民的(唯一)合法代表

敘全國聯盟成立后,很快被“干涉力量”承認為敘人民的合法代表,但承認的層次不同。對一國人民的代表的政治承認可以分為三個不同層次:一國人民愿望的代表(a representative/representatives of the aspirations of a people,暗示一個組織并沒有直接代表人民);一國人民的代表之一(a representative/representatives of a people,暗示一個組織并沒有被承認為人民的唯一代表,可能還有其他組織也獲得同樣的承認);一國人民的唯一代表[the (sole) representative of a people]。在這三種“承認”下,反對派團體都被視為一個機構,承認國通過該機構與另一個國家內的“人民”直接接觸,繞過該國政府。 Stefan Talmon. Recognition of Opposition Groups as the Legitimate Representative of a People[J]. Chinese Journal of International Law, 2013, 12 (2): 228.這三個層次上的政治支持強度是遞增的。敘利亞沖突爆發后不久,阿拉伯國家以及西方國家紛紛對敘利亞反對派予以各種類型的政治承認,其中被最大范圍承認的敘反對派組織是敘利亞全國聯盟。

海灣合作委員會(Gulf Cooperation Council,GCC)的成員國、土耳其以及包括法國、英國和美國在內的部分西方國家承認敘全國聯盟是敘人民的唯一合法代表。2013年3月,在土耳其、卡塔爾等國的支持下,敘全國聯盟通過投票選舉,組建了敘臨時政府(Syrian Interim Government)。其總部設在土耳其加濟安泰普(Gaziantep),負責向敘利亞境內的叛軍提供援助,并在叛軍控制的領土上取代阿薩德政權的職能。敘臨時政府的代表隨后被邀請進入阿盟,占據敘利亞的席位。 Rebels Armament, Interim Govt Farce Further Fuel Conflict in Syria[EB/OL]. (2013-03-17)[2020-11-10].http://en.people.cn/90777/8171595.html.

如果政治承認反對派團體是一個國家人民的唯一合法代表,那就要自動撤銷對現任政府的政治承認。因此,承認敘反對派全國聯盟是敘利亞人民的合法代表的國家,邀請該集團任命政治代表并在其領土上開設辦事處。 Representative of Syrian Coalition Welcome in Benelux[EB/OL]. (2012-12-13)[2020-11-10]. https://www.government.nl/latest/news/2012/12/12/representative-of-syrian-coalition-welcome-in-benelux.一些國家還任命了位于開羅的敘反對派全國聯盟總部的聯絡人。敘反對派聯盟已在英國、法國、匈牙利、卡塔爾、土耳其和美國等國開設了辦事處。 Syria Opposition Wants UN Seat[EB/OL]. (2013-02-07)[2020-11-10]. http://now.mmedia.me/lb/en/Now-Syria/syria-opposition-wants-un-seat.但是卡塔爾是例外,2013年2月13日,卡塔爾將敘利亞駐多哈大使館移交給敘反對派聯盟,并接受了敘全國聯盟代表被任命為敘利亞大使的做法。 CNN Staff. Syrian Opposition Opens Embassy in Qatar[EB/OL]. (2013-03-27)[2020-10-28]. https://edition.cnn.com/2013/03/27/world/meast/syria-qatar-embassy/index.html.這些行為構成了對敘全國聯盟作為敘利亞政府的含蓄承認。卡塔爾的做法等于對敘全國聯盟給予了法律承認。與此相對應,“干涉力量”召回本國駐敘利亞大使,甚至關閉自己在敘大使館,并驅逐敘駐本國外交官。 敘利亞駐俄大使:敘將回應歐盟各國召回大使的舉措[EB/OL]. (2012-03-12) [2020-10-19].http://sputniknews.cn/russia/2012031243369202/;Syrian Diplomats around the World Expelled[EB/OL]. (2012-05-29) [2020-11-12]. https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/middleeast/syria/9297399/Syrian-diplomats-around-the-world-expelled.html.

它們還把敘阿薩德政府代表驅逐出相關國際組織,例如阿拉伯國家聯盟和伊斯蘭合作組織(Organization of Islamic Cooperation)分別于2011年11月和2012年8月暫時取消了敘成員國資格。 李來房, 陳聰. 阿拉伯國家聯盟決定中止敘利亞成員國資格[EB/OL]. (2011-11-12)[2020-12-01].https://news.qq.com/a/20111113/000009.htm; Asma Alsharif. Organization of Islamic Cooperation Suspends Syria[EB/OL]. (2012-08-16)[2020-10-19].https://www.reuters.com/article/us-syria-crisis-islamic-summit/organization-of-islamic-cooperation-suspends-syria-idUSBRE87E19F20120816.它們不承認敘阿薩德政府主導的總統選舉結果,甚至質疑投票的合法性。 趙星. 敘大選巴沙爾獲勝連任 俄媒稱美歐不承認選舉結果[EB/OL]. (2014-06-05)[2020-10-12]. http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-06/5012782.html?agt=15438.為了進一步強化“敘政府失去了合法性”這一話語,敘反對派還試圖派代表在聯合國占據敘利亞的席位。對此,俄羅斯常駐聯合國代表丘爾金(Churkin)表示:“我們強烈反對。” Opposition Seeks Syrias Seat in UN, OIC[EB/OL]. (2013-03-31)[2020-10-10].http://english.ahram.org.eg/NewsContent/2/8/68100/World/Region/Opposition-seeks-Syrias-seat-in-UN,-OIC-.aspx.

“干涉力量”承認敘全國聯盟為敘人民唯一合法代表與其關于“合法政府”的理念是一致的、相輔相成的,目的都是為了制造“不干涉原則”的新的例外規則。其基本行動邏輯是這樣的:首先聲稱敘政府失去了合法性,然后以此為據,承認敘反對派(先是敘全國委員會,后來是敘全國聯盟)為敘人民的合法代表之一,甚至是唯一合法代表,然后再對敘人民的合法代表進行“合法”支持(包括軍事支持)。

但是承認一國的某個組織為該國唯一合法代表,并對其進行支持是以去殖民化運動為背景的,在這一背景下,(受邀)支持某個民族解放運動組織的武力斗爭大體上是合法的。但是沒有人支持將這一援助他國政治組織進行武裝斗爭的權利擴大到反對外部殖民和鎮壓的運動之外。 Christian Henderson. Is It Legal to Supply Arms to Syrian Rebels? [EB/OL]. (2013-06-18)[2020-11-09].https://theconversation.com/is-it-legal-to-supply-arms-to-syrian-rebels-15220.“干涉力量”把“人民的唯一合法代表”概念套用到敘沖突中是十分牽強的,本身就是違反不干涉內政原則的,更不用說以這種承認為前提向敘反對派提供軍事支持了。

(三)“反干涉力量”對“承認”予以拒絕和譴責

承認敘全國聯盟為敘人民唯一合法代表,等于強迫敘阿薩德總統下臺,從而也就等于堵死了敘和談之路。鑒此,2012年12月12日,俄羅斯外長拉夫羅夫的“驚訝”絲毫不讓人感到奇怪。他表示:我有些驚訝地獲悉,美國通過其總統承認“聯盟”是敘利亞人民的唯一合法代表。這違反了日內瓦公報中規定的共識,該公報期望政府任命的敘利亞代表與反對派之間將開始對話。 Speech and Responses of the Minister of Foreign Affairs of Russia S V Lavrov to the Media Questions at the Joint Press Conference Following the Talks with Deputy Prime Minister/Minister of Foreign and European Affairs of the Slovak Republic M Lajcak[EB/OL]. (2012-12-12)[2020-10-19]. https://www.mid.ru/en/press_service/minister_speeches/-/asset_publisher/7OvQR5KJWVmR/content/id/130582.安理會五個常任理事國及敘利亞的一些鄰國于2012年6月30日在日內瓦達成協議并發表了《日內瓦公報》,建議在敘利亞建立一個包括各方(敘阿薩德政府代表和敘各反對派代表)在內的過渡政府,在全民對話的基礎上修改敘利亞憲法。《公報》還建議在敘利亞舉行多黨派選舉,并成立新的國家機關。 敘利亞問題聯合特使:安理會決議應以《日內瓦公報》為基礎[EB/OL]. (2012-11-05)[2020-10-12]. https://news.un.org/zh/story/2012/11/182962.美英法等國對敘全國聯盟的上述承認,違反了其依據《日內瓦公報》所應承擔的國際義務。

在被問及如何看待法國第一個承認敘利亞全國聯盟為敘利亞人民合法代表,并聲稱支持向該聯盟提供武器的問題時,俄羅斯總理梅德韋杰夫說:“根據聯合國1970年批準的國際法原則,任何一個國家、任何一個政府都不應采取任何旨在強行更換任何其他國家代理政府的行動。這是一項國際法原則。因此,當任何一個國家與一支沒有正式掌權的力量站在一起時,這一決定至少是為了打破另一個國家的力量平衡。……問題是,如果另一股政治力量與另一個國家現有的、得到正式承認的政府直接對立,那么在某個時候決定支持另一股政治力量的行為是否正確。從國際法的角度來看,這在我看來是絕對不能接受的。” Prime Minister Dmitry Medvedev Gives an Interview to France Presse and Le Figaro[EB/OL]. (2012-11-26)[2020-10-12]. http://government.ru/en/news/5919/.

對于以對敘反對派的某種不顧事實的國際承認作為進一步干涉敘利亞沖突、打擊敘“非法”政府的依據的做法,中國和俄羅斯等國從一開始就反對。2012年2月24日,在突尼斯召開了由來自60個國家和組織的代表參加的首屆“敘利亞之友”會議,會上各國對敘利亞總統巴沙爾·阿薩德進行了譴責,并加大了要求他下臺的壓力。敘利亞政府被拒于大會之外。中國和俄羅斯雖然均受到邀請,但是拒絕參加會議。 Arshad Mohammed, Christian Lowe. “Friends of Syria” Condemn Assad but See More Killing[EB/OL]. (2012-02-25)[2020-11-12]. https://www.reuters.com/article/us-syria-meeting-tunis/friends-of-syria-condemn-assad-but-see-more-killing-idUSTRE81N16820120224; Russia Dismisses Friends of Syria Meeting[EB/OL]. (2012-02-27)[2020-10-19].http://www.china.org.cn/world/2012-02/27/content_24745609.htm.俄羅斯和中國都以支持主權原則為由,表示突尼斯會議正朝著實現敘利亞“政權更迭”的方向發展。俄羅斯外交部發言人亞歷山大·盧卡舍維奇(Aleksandr Lukashevich)在解釋俄羅斯政府的立場時說:“反對派被邀請,合法當局不被邀請。這意味著我們在這里遇到了我們在利比亞的情況:創建了一個聯絡小組。有一種感覺是,這一切的目的都是為了支持該國內部沖突中的一部分。” Atul Aneja. Russia, China Boycott Syria Conference[EB/OL]. (2012-02-25)[2020-12-01].https://www.thehindu.com/news/international/russia-china-boycott-syria-conference/article2929198.ece.接下來,敘利亞之友大會又在土耳其伊斯坦布爾(2012年4月)、法國巴黎(2012年7月)、摩洛哥馬拉喀什(2012年12月)等地先后召開。中俄均未參會。

一方面,敘利亞阿薩德政府被“干涉力量”定性為失去了合法性的政府,而另一方面,敘反對派組織,如敘全國聯盟,被承認為敘人民唯一合法代表,并受邀參會,因此,“敘利亞之友”會議不可能邀請敘阿薩德政府參加。既然承認敘一個反對派組織是敘人民的唯一合法代表,而不僅僅是敘反對派的代表,那么邀請了這樣的一個代表參會,就不可能再邀請敘政府參會了。而中俄在受到邀請的情況下,以沒有邀請敘政府參加為主要理由,拒絕參會,這一行為本身就是對承認敘反對派組織為敘人民唯一合法代表的否定,也是對“敘政府失去了合法性”這一話語的否定。因此,“干涉力量”舉行“敘利亞之友”大會與“反干涉力量”拒絕參會,這種對立行為體現了“何謂合法政府”這一國際規范層面問題。

盡管阿拉伯聯盟外長在開羅舉行會議并發表聲明,呼吁其他反阿薩德組織加入敘全國聯盟,但是阿盟內部在對敘反對派全國聯盟的承認上也存在分歧。伊拉克、黎巴嫩等國“不完全支持敘利亞的反政府行動”,并且不愿意承認敘阿薩德政府失去了合法性。受這些國家立場的影響,阿盟只承認敘全國聯盟為敘反對派的合法代表,而沒有承認其為敘人民的合法代表。 Syria Crisis: Gulf States Recognize Syria Opposition[EB/OL]. (2012-11-13)[2020-11-09]. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-20295857.在阿盟內部,圍繞給予敘反對派何種承認的斗爭,從深層次上講也體現了“何謂合法政府”這一國際規范問題。

(四)聯合國大會上關于敘全國聯盟地位的斗爭

聯合國關于敘反對派地位的相關決議的通過過程也同樣反映了“何謂合法政府”這一國際規范問題。2013年5月15日,聯合國大會通過了關于敘利亞形勢的第67/262號決議。該決議“歡迎2012年11月11日在多哈成立敘利亞革命和反對派力量全國聯盟,作為政治過渡所需的有效對話代表……并注意到國際社會,特別是在敘利亞人民之友集團第四次部長級會議上,廣泛承認該聯盟為敘利亞人民的唯一合法代表” UNAG Resolution 67/262[Z]. UN Doc A/RES/67/262, 2013-05-15.。聯合國大會第67/262號決議中的該段措辭值得細細體會。大會只把敘全國聯盟看作“有效對話代表”(effective representative interlocutors),這相較于“敘人民唯一合法代表”這類措辭,顯然是較低層次的政治支持。“有效對話代表”雖然可以代表人民到談判桌前,并占有一席之地,但其也只能是有資格參加談判的人民代表之一。對于“敘利亞之友”會議承認敘全國聯盟為敘人民唯一合法代表的做法,大會也只是表示“注意到了”(notes)此事,并沒有表示明顯的支持或反對。承認敘全國聯盟是敘人民的唯一合法代表意味著敘阿薩德政府合法性的喪失,而聯合國大會并沒有給予敘全國聯盟以此種承認,因此可以說,聯合國大會并沒有認為敘阿薩德政府已經失去了合法性。

就是這樣一個沒有給予敘全國聯盟充分承認,從而給予敘阿薩德政府合法性一定承認的聯合國大會決議,通過時也只獲得107票支持,有12票反對、59票棄權。投反對票的包括俄羅斯、中國等國。投棄權票的包括巴西、印度、印度尼西亞等國。 UNGA Meeting Record[Z]. 80th Plenary Meeting, UN Doc A/67/PV.80, 15 May 2013.俄羅斯代表潘金(Pankin)在對草案進行表決前的發言中表示,“決議草案謀求向聯合國強加單方面的企圖,踐踏國際法的信條,以便在阿拉伯敘利亞共和國改變政權”,案文中涉及敘全國聯盟的描述“只能被視為鼓勵反對派進行武裝斗爭,以取代現政權”。中國代表李保東表達了類似立場,認為“敘利亞的前途和命運只能由敘利亞人民自己決定。我們反對對敘利亞進行軍事干預和推動政權更迭”。中俄反對對敘利亞進行政權更迭,表明中俄不認為敘阿薩德政府失去了合法性,從而不認為其應該下臺,同時也是對所謂“敘全國聯盟為敘人民唯一合法代表”的否定,因為一國政府通常也應該是其人民的唯一合法代表。投棄權票的巴西、印度等國代表認為,敘利亞人民的唯一合法代表不能由聯合國大會決定,而只能由敘利亞人民決定。雖然決議的措辭并不意味著承認敘全國聯盟是敘利亞人民的合法代表,但包括智利、危地馬拉、泰國、秘魯、墨西哥和哥倫比亞在內的多個投贊成票的國家仍然澄清說,它們的投票不會給予任何承認。一些投贊成票的國家還強調,一個民族的合法代表不是由聯合國大會決定的。 UNGA Meeting Record[Z]. 80th Plenary Meeting, UN Doc A/67/PV.80, 15 May 2013.

承認敘某個反對派為敘人民唯一合法代表是對敘阿薩德政府合法性的否定,不承認敘任何一個反對派為敘人民唯一合法代表則是對敘阿薩德政府合法性的肯定,因此,圍繞對敘反對派進行國際承認上的斗爭可以說是“何謂合法政府”問題的表現。

某一話語產生權力從一開始就離不開話語發出者的實力,而要使某一國際話語產生更大的權力,直至最終被廣泛接受而成為國際法律規范,話語發出者還必須運用自己的實力踐行自己的話語,并很好地運用實力維護這一話語。敘沖突中關于“何謂合法政府”的斗爭,在軍事方面也有所體現。

三、“何謂合法政府”問題在對敘軍事介入方面的表現

國際規范問題需要通過一系列基于國家利益的國家行為表現出來。“何謂合法政府”問題就是這樣,如上文所表明的,它已經通過各國圍繞對敘反對派的承認而展開的斗爭表現出來。但是,為了倡議其關于合法政府的理念,維護相關話語權,僅僅通過“承認”給對敘反對派以政治支持顯然不夠,“干涉力量”還對敘反對派實施了軍事援助以及直接武力支持。不過“干涉力量”的此類舉動遭到了“反干涉力量”的堅決反對。這種斗爭推動了“何謂合法政府”問題繼續發展。

(一)“何謂合法政府”問題在對敘內部沖突各方軍事援助方面的表現

二戰之前,國際法對內戰持中立態度,把其看作一國內部的事。但是,二戰之后,情況逐漸發生了變化,與內戰直接相關的國際法開始出現,這主要體現在如下三個領域:叛亂分子和政府之間締結的協議的法律地位;可被稱作為自決權而戰的沖突;國際人道主義法(IHL)越來越多地延伸到非國際武裝沖突。但是,這些發展對另一個重要領域影響甚微,即對普通內戰中(不是旨在爭取外部自決權的內部沖突)交戰各方的援助。在對內戰中交戰各方的援助問題上,國際法基本沒有變化,仍然堅持傳統做法:第三國可以支持合法政府,而對叛亂分子的任何支持都被看作相當于非法干涉受影響國家的內政,甚至根據其采取的支持形式,構成對受影響國家非法使用武力,因而是被禁止的。 Antonio Bultrini. Reapprasing the Approach of International Law to Civil Wars: Aid to Legitimate Governments or Insurgents and Conflict Minimization[J]. The Canadian Yearbook of International Law, 2008, 56: 145-146.

“干涉力量”聲稱敘阿薩德政府失去了合法性,并集體承認敘反對派聯盟為敘人民(唯一)合法代表,目的是為突破這種約束,為其對敘進行各種形式的干涉提供“依據”。“干涉力量”基于“合法政府”的軍事干涉邏輯是:如果一個國家的一個政治組織因該國政府失去了合法性而被一定數量的國家承認為該國人民的(唯一)合法代表,那么其他國家有權對其進行各類援助,包括軍事援助。因此,“何謂合法政府”問題很自然地還體現在外部力量對敘內部沖突方的軍事援助上。

敘沖突爆發以來,“干涉力量”對敘反對派提供了各種援助。據報道,美國從2012年春季開始向敘利亞自由軍提供非致命性物質援助。美國還直接向選定的叛軍提供小型武器和反坦克武器。據稱,美國中央情報局為敘叛軍戰士實施了一項小型訓練計劃。敘全國聯盟成立后,美國對其提供了2.87億美元,支持其在敘利亞境內外的反政府努力。 Hardin Lang, et al. Supporting the Syrian Opposition: Lessons from the Field in the Fight against ISIS and Assad[EB/OL]. Center for American Progress. (2014-09-06)[2020-09-18].https://cdn.americanprogress.org/wp-content/uploads/2014/09/IslamistsSyria-report.pdf.英國向反對派團體提供了培訓和非致命性物質支持。 Defence Committee. UK Military Operations in Syria and Iraq (Second Report of Session 2016-17)[EB/OL]. (2016-09-21)[2020-11-23]. https://publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmdfence/106/106.pdf.土耳其同卡塔爾合作大力支持敘反對派組織敘全國委員會。土不斷加強敘反對派的力量,允許其在土進行組織和集會活動,并接待了敘利亞軍隊的叛逃者。據報道,它還允許敘利亞自由軍(FSA)在該國東南部設立總部。 Selim Akan. Main Base in Turkey, Says Rebel Free Syrian Army[N]. Hürriyet Daily News, 2012-08-30. 沙特等海灣國家向敘反對派提供武器。 Frank Gardner. Gulf Arabs “Stepping up” Arms Supplies to Syrian Rebels[EB/OL]. (2015-10-08)[2020-10-08]. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-34479929.武裝和訓練反對派團體不僅是非法干涉行為,而且違反了禁止使用武力原則。

敘反對派及其中東支持者非常希望西方國家,特別是美國能夠對敘政權進行武力更迭。但是,西方國家希望對敘實施利比亞模式:以自己的方式解讀安理會相關決議,對敘利亞實施“合法的”政權更迭。由于中俄吸取了利比亞問題上的教訓,堅決反對西方對敘利亞套用利比亞模式,因而在安理會連續否決了多個涉敘決議草案。2013年9月,“化武換和平”協議的達成更加說明美國奧巴馬政府不愿意對敘進行單邊武力政權更迭。雖然美國及其盟國當時有能力和機會武力推翻阿薩德政府,實現自己的利益,維護它們的話語權,但它們不愿意這樣做,或者說它們不愿意付出這樣的代價。此外,美歐還打算利用其他的手段“落實”自己的相關話語,例如利用“伊斯蘭國”等削弱敘政府,再伺機行動。

敘沖突爆發后不久,“伊斯蘭國”在敘利亞和伊拉克的部分地區迅速發展壯大,對伊拉克和敘利亞政權均構成嚴重威脅,并威脅了美國及世界各國的利益。美國于2014年8月開始組建聯盟武力打擊伊拉克境內的“伊斯蘭國”,并于同年9月入敘武力打擊敘境內的“伊斯蘭國”。盡管美國打擊伊拉克境內的“伊斯蘭國”是真心實意的,但其打擊敘境內的“伊斯蘭國”卻是三心二意的。因為,對于當時的奧巴馬政府而言,推翻阿薩德政府和打擊“伊斯蘭國”雖然都符合美國的利益,但是兩者的優先性有差異,前者比后者更加優先。在美國的這一政策指導下,敘阿薩德政權的實際控制地區日益收縮,面臨生死存亡的考驗。“敘政府已經失去合法性,應該下臺”的話語似乎即將得到“落實”。

但是,“干涉力量”的所作所為遭到“反干涉力量”的堅決反制。“反干涉力量”反對“干涉力量”關于“敘政府失去了合法性,應該下臺”等話語,同時通過實際行動維護自己的“敘阿薩德政府是合法政府”等相關話語。特別是俄羅斯,其除了在經濟、政治及外交上幫助敘阿薩德政府外,2015年9月30日,還公開派兵入敘,打擊“伊斯蘭國”,幫助敘政府收復失地。在此之前,俄羅斯參與敘利亞內戰的主要方式是向敘利亞軍隊提供武器裝備。俄軍直接干預敘沖突后,利用部署在赫梅米姆(Khmeimim)基地的俄羅斯飛機空襲主要位于敘利亞西北部的目標,以及打擊敘反對派武裝組織,包括敘全國聯盟、伊拉克和黎凡特伊斯蘭國(ISIL)、努斯拉陣線(al-Nusra Front,敘利亞基地組織)和征服軍(Army of Conquest)。 Albert Aji and Sarah. Clashes between Syrian Troops, Insurgents Intensify in Russian-backed Offensive[N]. US News & World Report, 2015-10-08; Ken Dilanian. Officials: CIA-Backed Syrian Rebels under Russian Blitz[N]. The New York Times, 2015-10-10.此外,俄羅斯特種部隊和軍事顧問也被部署到敘利亞。

俄在敘軍事行動開始后不久,有報道援引俄羅斯官員的話說,除了打擊“伊斯蘭國”等恐怖組織,俄羅斯的目標包括幫助敘利亞政府從各種反政府組織手中奪回領土,這些組織被反對敘政府的外部力量貼上了“溫和反對派”的標簽。 Ilya Arkhipov, Stepan Kravchenko and Henry Meyer. Putin Officials Said to Admit Real Syria Goal Is Far Broader[EB/OL]. (2015-10-19)[2020-10-01]. https://www.bloomberg.com/news/articles/2015-10-19/putin-officials-said-to-admit-real-syrian-goals-are-far-broader.在2015年10月11日播出的電視采訪中,俄羅斯總統普京表示,軍事行動已經事先做好了充分準備。他將俄羅斯在敘利亞的目標定義為“穩定巴沙爾·阿薩德總統的合法權威,并為政治妥協創造條件”。 Syria Conflict: Putin Defends Russias Air Strikes[EB/OL]. (2015-10-12)[2020-09-18]. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-34502286.俄羅斯官員及其最高領導人的講話表明,俄根本不同意所謂“敘政府已經失去合法性,應該下臺”的說法,俄軍入敘就是要保護敘合法政府。

2017年1月18日,俄羅斯和敘利亞簽署了一項立即生效的協議。根據該協議,俄羅斯將被允許在49年內免費擴大和使用敘利亞塔爾圖斯(Tartus)的海軍設施,并對該基地享有主權管轄權。該條約允許俄羅斯在塔爾圖斯保留11艘軍艦,包括核艦艇。該條約規定,俄羅斯人員和物資在該設施中享有特權和完全豁免權,不受敘利亞管轄。俄羅斯議會批準了該條約。 Polina Ivanova. Russia Establishing Permanent Presence at Its Syrian Bases: RIA[EB/OL]. (2017-12-26)[2020-08-28].https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-russia-bases/russia-establishing-permanent-presence-at-its-syrian-bases-ria-idUSKBN1EK0HD.這種條約的簽訂,不僅表明俄承認敘阿薩德政府是合法政府,更表明俄對敘政府的未來充滿信心。

即使在這種情況下,美歐并沒有與俄羅斯發生直接武力對抗推翻阿薩德政府,以有效維護其話語權。為了阻嚇俄敘聯軍對敘西北部伊德利卜地區及敘東北部庫爾德武裝控制區的推進,2017年4月和2018年4月,美國分別單獨和聯合英法對敘利亞政府發動了導彈襲擊,但是襲擊的規模很有限,襲擊的目標也僅限于所謂與化學武器有關的設施,且在襲擊前向俄羅斯做了通報。但是,其襲擊的理由是敘政府對其平民使用化學武器,這說明襲擊也有進一步證明敘政府是非法政府的目的,從而使襲擊屬于“何謂合法政府”問題斗爭的一部分。

美軍入敘打擊“伊斯蘭國”,主要是通過幫助敘庫爾德武裝進行的。美軍幫助敘庫爾德武裝打擊“伊斯蘭國”,占據從“伊斯蘭國”手中奪回的土地,在敘幼發拉底河以東地區建立“國中之國”。這塊地區集中了敘利亞90%左右的能源資源。美國這樣做,除了以油養戰等原因,還與其“敘政府失去了合法性”的說法有密切關系,美國試圖以此逼迫阿薩德政府做出重大政治讓步。在“伊斯蘭國”被擊潰前,美俄兩軍基本能夠相安無事,但是在“伊斯蘭國”被擊潰后,美軍的存在就成了俄敘聯軍收復失地、提高敘政府合法性的最大障礙。

“伊斯蘭國”被擊潰后,美國在敘利亞幼發拉底河以東保留了其最重要的基地,其中魯邁蘭(Rumailan)基地最大,此外還有特拉貝達爾(Tel Baidar)基地、哈瓦爾(Al-Hawl)基地和哈薩卡(Hasaka)以南的沙達迪(Al-Shaddadi)基地。除了幼發拉底河以東的基地外,還有位于伊拉克、敘利亞、約旦邊界的坦夫(Al-Tanf)基地,該基地切斷了伊拉克和敘利亞之間的國際公路。美國維持該基地的目的是減少伊朗民兵在敘利亞的活動,并包圍伊朗。 The Emirates Policy Center (EPC). Russia-US Tension in Eastern Euphrates: Causes and Trajectories[EB/OL]. (2020-02-05)[2021-04-03]. https://epc.ae/topic/russia-us-tension-in-eastern-euphrates-causes-and-trajectories-1.俄羅斯支持的敘利亞政府也在幼發拉底河以東的卡米什利(Qamishli)和哈塞克(Hassakeh)地區保持軍事存在。俄雇傭兵曾于2018年2月試圖越過幼發拉底河,收復更多失地,擴大敘政府的實際控制地區,以增強其合法性,但是遭到美軍的反擊,造成200多人死亡。 Anna Varfolomeeva. More than 200 Russians may have been Killed in Coalition Strikes against ‘Pro-regime Forces in Syria[EB/OL]. (2018-02-10)[2021-04-03]. https://www.thedefensepost.com/2018/02/10/russians-killed-coalition-strikes-deir-ezzor-syria/.同樣,為了守衛已被收復的領土,俄敘聯軍也不允許美軍越過幼發拉底河。幼發拉底河成了美俄兩軍共同的紅線,美俄軍隊形成對峙局面。

值得指出的是,敘境內軍事力量對比的新局面及新的地面狀況,不可避免地在政治上產生深刻影響。曾經頻繁從“干涉力量”領導人口中發出的“敘政府已失去合法性,應該下臺”等話語,越來越少被聽到。與此相一致的是,他們也很少聲稱哪個反對派為“敘人民(唯一)合法代表”。2016年12月9日,在上文提到的第67/262號決議通過3年多之后,聯合國大會再次通過了一項關于“阿拉伯敘利亞共和國局勢”的第71/130號決議。與上文中提到的2013年第67/262號決議截然不同,第71/130號決議沒有提到“敘利亞人民的合法代表”一詞。該決議只提到“敘利亞當局和反對派的代表”。 See UNAG Resolution 71/130[Z]. UN Doc A/RES/71/130, 19 December 2016.值得注意的是,在決議之前的辯論中,沒有任何國家提到“敘利亞人民的合法代表”。 See UNGA Meeting Record[Z]. 58th Plenary Meeting, UN Doc A/71/PV.58, 9 December 2016.雖然法國是第一個承認敘全國聯盟為敘人民唯一合法代表的西方國家,但是馬克龍總統在2017年6月表示,阿薩德的下臺并不是“一切的先決條件,因為沒有人向我展示過合法的繼任者”。 Frances Macron Says Sees No Legitimate Successor to Syrias Assad[EB/OL]. (2017-06-22)[2020-11-29]. https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-france/frances-macron-says-sees-no-legitimate-successor-to-syrias-assad-idUSKBN19C2E7.

與此同時,國際上逐漸出現了對敘阿薩德政府合法性再認可的趨勢。“2018年10月,敘利亞總統巴沙爾在接受媒體采訪時說,敘利亞已經與多個阿拉伯國家‘達成重大諒解,有望改變持續多年的敵對關系。當月,約旦和敘利亞邊境賈比爾—納西卜口岸在關閉3年多后重新開放。同年12月中旬,蘇丹總統巴希爾訪問敘利亞,成為敘利亞危機爆發后對敘利亞進行訪問的首位阿拉伯國家領導人。12月26日,英國《衛報》援引消息人士的話報道,阿盟現有成員中,主張阿盟恢復敘利亞成員資格的意見逐漸占據上風。12月27日,阿聯酋駐敘利亞大使館重新開館。” 阿聯酋駐敘大使館重新開放[EB/OL]. (2018-12-28)[2020-11-19]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1621050881429394153&wfr=spider&for=pc.2020年10月初,“阿曼已向敘利亞派遣大使,成為海灣阿拉伯國家2012年降低駐敘利亞使館級別或將之關閉后第一個這樣做的海灣阿拉伯國家” 外媒:阿曼恢復向敘利亞派遣大使[EB/OL]. (2020-10-05)[2021-02-19]. http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20201005/2422152.shtml.。

(二)“何謂合法政府”問題在軍事介入敘沖突的法律依據方面的表現

值得注意的是,俄軍入敘打擊“伊斯蘭國”所給出的法律依據,與美軍入敘打擊“伊斯蘭國”所給出的法律依據完全不同,這種不同同樣體現了雙方在“何謂合法政府”問題上的較量。

一般而言,一國軍隊不得在另一國領土上采取行動,這是《聯合國憲章》中禁止使用武力原則所規定的。但是有三個例外:第一,有聯合國安理會授權;第二,自衛;第三,“受邀干涉”(通常用作外國軍隊應有關國家政府的邀請對國內武裝沖突進行軍事干預的簡約表達)。美俄兩國軍隊入敘打擊“伊斯蘭國”都沒有得到聯合國安理會的授權,實際上美俄兩國也沒有試圖征得安理會的授權。

2014年9月23日,美國常駐聯合國代表致信聯合國秘書長,將美國對伊拉克“集體自衛”的延伸以及敘政府“無意愿、無能力”打擊其境內恐怖主義,作為其入敘軍事打擊“伊斯蘭國”的法律依據 UN Doc S/2014/695[Z]. September 23, 2014.。

在國際法中,集體自衛應對的“武力攻擊”一般由國家發出,因此,對位于第三國的非國家行為體使用武力進行自衛被認為是不合法的,除非這些非國家行為體處于該國的有效控制之下。敘利亞境內的“伊斯蘭國”顯然不在敘政府的控制之下,就此而言,美國以“集體自衛”為借口入敘軍事打擊“伊斯蘭國”是不合法的。但是美國還是以敘政府無能力或不愿意壓制在其邊界內活動的非國家行為體(“伊斯蘭國”)構成的威脅為由,為自己的軍事行動進行辯護。這種辯護是阿富汗戰爭后美國所慣常使用的,同時也是有爭議的。

美國所提出的法律依據,維護并強化了其“敘阿薩德政府已經失去了合法性”等話語。如果“敘政府不愿意打擊其境內的‘伊斯蘭國”,那么說明該政府是恐怖分子的幫兇,或者反恐不力,沒有承擔起應有的國際反恐義務,畢竟“伊斯蘭國”已被聯合國確定為恐怖組織。如果“敘政府無能力打擊‘伊斯蘭國”,那么說明該政府的實際控制能力太弱。顯然,上述兩種情況如果屬實,人們都會質疑敘政府的合法性,從而鞏固“干涉力量”的相關話語。

與美國以“集體自衛”作為其在伊拉克及敘利亞的軍事行動的法律依據不同,俄羅斯以受到敘政府的邀請作為其入敘軍事打擊“伊斯蘭國”的法律依據。 Gregory H. Fox. Intervention by Invitation[J].Wayne State University Law School Legal Studies Research Paper Series, 2014 (4):1.俄這樣做實際上假定了敘政府為合法政府,因為根據國際關系中的相關規定,只有合法政府才有資格邀請他國軍事干預本國事務。“由于國家擁有反對外國干涉的權力,因此由反叛集團發出的同意并不能減輕干涉的違法性,因為這種干涉反對的是國家的代表——政府。” Gregory H Fox. Intervention by Invitation[J].Wayne State University Law School Legal Studies Research Paper Series, 2014(4):1.

顯然,俄羅斯為其入敘軍事行動選取的法律依據,與其一直以來所堅持的“敘政府是合法政府”這一話語是一致的,從而強化了這一話語。同時,俄的這一法律依據的選擇也駁斥了美國關于敘政府“無意愿或無能力”打擊“伊斯蘭國”的說法,因為敘政府既然邀請了俄羅斯入敘軍事打擊“伊斯蘭國”,那么就表明其有意愿。如果認為敘政府無能力有效打擊“伊斯蘭國”,那么美國就應該像俄羅斯一樣,與敘政府合作打擊之。雖然上文已經提到,美國的“無意愿、無能力”說強化了其“敘政府已經失去了合法性”等話語,但是,俄羅斯的“受邀干涉”說削弱了美國的這類話語。2015年10月12日,普京呼吁以美國為首的干預敘利亞行動的成員加入俄羅斯對敘利亞內戰的軍事干預行動中,這樣做間接強調了俄羅斯應敘利亞政府邀請進行干預的合法性和美國等國對敘軍事干預行動的非法性。 Ed Adamczyk and Doug G. Ware. Putin Says U.S. should have Given $500M to Russia instead of Syria Rebels[EB/OL]. (2015-10-12)[2020-12-12]. https://www.upi.com/Top_News/World-News/2015/10/12/Putin-says-US-should-have-given-500M-to-Russia-instead-of-Syria-rebels/5211444650476/.

四、結語

傳統上,政府合法性問題純屬一國內部事務,國際法在政府合法性上是中立的。冷戰后,西方國家為了服務于所謂“親民主的干涉”,試圖為政府合法性設定“國際標準”,把政府的來源(產生)符合本國憲法和法律作為合法政府的充要條件,并得到國際社會較大程度的默認和支持。

敘沖突爆發后不久,為了便于干涉敘利亞沖突,“干涉力量”試圖復制對利比亞沖突的干涉模式,聲稱:敘阿薩德政府應該下臺,因為其已經失去了合法性;敘阿薩德政府之所以失去了合法性,是因為其對平民使用暴力。上述話語隱藏著這樣一種規范性假設:如果一個政府失去了合法性,那么它就應該下臺;如果一個政府對其平民使用了暴力,那么它就失去合法性。“干涉力量”的上述話語,特別是其所隱含的規范性假設,表明其為了有效干涉“起源合法”的政府,試圖擴大“合法政府”的內涵,把“起源合法”且“運作合法”作為合法政府的充要條件,從而更新了政府合法性的“國際標準”。

“干涉力量”利用這一更新了的政府合法性標準,判定敘阿薩德政府失去了合法性,從而為進一步干涉敘沖突提供了便利,因為隨之產生的邏輯是:如果一國政府失去了合法性,那么其他國家有權承認該國的某一反對派組織為該國人民的唯一合法代表;如果一國的某一反對派組織被承認為該國人民的唯一合法代表,則他國有權對其進行各類支持,包括軍事支持。這樣一來,它們似乎更有理由呼吁敘阿薩德總統下臺;似乎更有理由承認敘反對派組織,如敘全國聯盟為敘人民的(唯一)合法代表。但是,“敘阿薩德政府已經失去了合法性”等說法,遭到了“反干涉力量”的堅決反對,它們從而也同時反對了關于合法政府的“國際標準”。“反干涉力量”堅持政府合法性問題是一國內政,不承認有什么國際標準。這樣,在敘沖突中就產生了“何謂合法政府”問題。

“何謂合法政府”問題,不單單體現于話語的對立上,更體現于行動的對抗上。這些對抗性行動主要包括:對敘反對派的國際承認、對敘沖突內部各方的軍事支持等方面。“何謂合法政府”問題甚至還體現于美俄入敘軍事打擊“伊斯蘭國”所給出的法律依據的差異上。

敘利亞沖突中大國在“何謂合法政府”這一規范層面問題上的博弈過程表明,國際規范層面的較量結果最終取決于博弈各方的利益以及為了實現這種利益所能夠和所愿意付出的代價,畢竟國際規范問題是在各國為實現各自不同利益時而采取的沖突性行為中表現出來的。這一點也為如下事實所支持:2018年初,聯合國敘利亞問題特使斯塔凡·德米斯圖拉(Staffan De Mistura)要求敘反對派接受阿薩德為敘利亞的合法總統,并指責了敘反對派。他認為敘反對派需要認識到“他們沒有贏得這場戰爭”。 Malak Chabkoun. What is Left of the Syrian Opposition?[EB/OL].(2018-01-28)[2020-11-28]. https://www.aljazeera.com/indepth/opinion/left-syrian-opposition-180127154708397.html.

美歐為了有效地干涉他國、“輸出民主”,以維護其在國際戰略力量對比中的優勢地位,長期以來一直努力試圖為“政府合法性”設定國際標準。但是“政府合法性”從根本上講決定于一國人民,它是一國內部的政治問題,而不是也不應該是國際法律問題,即不應該有什么國際標準。美歐力圖為“政府合法性”設定國際標準的做法,實際上就是要把自己的價值理念強加于他國以及他國人民,剝奪他國人民自主選擇發展道路的權利,是對他國主權的粗暴踐踏。從敘利亞沖突中大國在“何謂合法政府”問題上的博弈來看,美歐關于“政府合法性”的理念目前也還僅僅是一種規范性話語體系,并沒有被廣泛接受,特別沒有被中俄這樣的大國接受,而成為“國際標準”。但是關于“何謂合法政府”的斗爭仍在進行,并繼續深度影響敘政治進程,乃至國際秩序。

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(責任編輯:清寧)

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