變革與突圍:談判聯盟形成與發展的內生邏輯探析

2021-10-11 18:44劉稚李致斐
世界經濟與政治論壇 2021年5期

劉稚 李致斐

劉稚,云南大學中國周邊外交研究中心;李致斐,云南大學國際關系研究院,云南財經大學印度洋地區研究中心。通信作者及地址:李致斐,云南省昆明市龍泉路237號云南財經大學;郵編:650221;E-mail:lizhifei1115@126.com. 本文系教育部國際司國別與區域研究項目“推動瀾湄流域經濟發展帶建設面臨的主要問題及對策建議”(19GBQY086)的階段性成果。

摘 要 近年來全球經濟秩序不穩定性增強,國際貿易規則重構成為焦點,各國通過談判聯盟爭奪改革主導權。在國際權力格局、國際組織制度環境、成員利益偏好和身份認同共同影響下,形成了志同道合者聯盟、議題聯盟,以及區域聯盟三種常見類型。早期,談判聯盟主要在國際組織內活動,未對權威機制造成威脅。但隨著傳統國際談判通道受阻,多邊貿易機制改革落后于社會預期,聯盟重心逐漸轉向地區替代性制度建設。在全球供應鏈受到沖擊、大國地緣政治競爭回歸的當下,確保區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)切實推進,以此為平臺維護亞太供應鏈完整性,構建平等、公正的貿易規則與合作框架應是中國開展經濟外交、構建談判聯盟、參與全球經濟治理的重點內容。

關鍵詞 談判聯盟 國際貿易機制改革 競爭性多邊主義 區域貿易協定

一、問題的提出

隨著新興大國群體性崛起、國際權力中心轉移,一度扮演貿易自由化主推者的美國高舉單邊主義大旗對國際貿易體制發起破壞。世界貿易組織(WTO)現行談判、爭端解決機制遭遇重創。雖然各方在回應不滿的基礎上提出了不同的改革方案,但由于分歧較大、短時間內難以達成共識,改革陷入僵局。同時,新冠疫情肆虐進一步凸顯全球貿易體系的脆弱性,如果WTO不能及時轉型,世界貿易爭端可能加劇。面臨如此嚴峻的形勢,各國加快雙邊、多邊對話,擬定區域貿易協定,意圖以談判聯盟內部的建制協調貿易關系。拜登總統上臺后,美國重新強化與歐盟、日本等的對話機制,意圖以經濟聯盟對華施壓,加快重塑國際貿易規則。而另一邊中國、韓國、日本、澳大利亞、新西蘭和東盟十國于2020年11月正式簽署RCEP協定,組成了全球規模最大的自由貿易區。同時,習近平主席還在APEC領導人非正式會議上表示,中國將考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)。可見,中國當前也正積極主動地參與、構建、維護多邊主義和自由貿易體系的談判聯盟,期望以區域經濟治理的革新嘗試推動全球經濟治理提質增效。那么,什么是談判聯盟?哪些因素在促進或阻礙其構建與發展?在全球化陷入困境、既有多邊機制面臨挑戰的情況下,怎樣才能構建一個與時俱進、行之有效的談判聯盟呢?

傳統聯盟理論研究的主要對象是軍事聯盟,對非傳統安全領域的聯盟研究相對較少。學界對經濟貿易領域的聯盟研究始于20世紀80年代,有學者注意到聯合國貿易與發展會議、關貿協定回合談判中都有國家通過聯盟協調立場、整合話語資源。冷戰結束后經濟全球化加速,世界貿易體系升級換代,各國更加積極地參與到新規則制定中來,談判聯盟的數量持續增加,影響力不斷上升。

John Whalley. Developing Countries and the Global Trading System [M]. London: Palgrave Macmillan, 1989.現有研究成果主要回應了談判聯盟的成因、類型和效用三個關鍵問題。聯盟成因可大致分為國內因素和國際因素。國內因素包括王崢等學者提到的各國經濟發展戰略、經濟發展程度和規模、產業比較優勢

王崢.多邊貿易體制內發展中國家談判聯盟形成的經濟學分析[J].學理論,2009(32):34-36.,羅納爾·羅戈夫斯基(Ronald Rogowski)提到的利益集團、政治聯盟等

Ronald Rogowski. Commerce and Coalitions: How Trade Affects Domestic Political Alignments [M]. New Jersey: Princeton University Press, 1989.。國際因素則是指阿米塔·娜麗卡(Amrita Narlikar)和約翰·奧德爾(John Odell)等學者強調的國際權力格局

Amrita Narlikar. International Trade and Developing Countries: Bargaining Coalitions in the GATT & WTO [M]. London: Routledge, 2003;John Odell. Negotiating Trade: Developing Countries in the WTO and NAFTA [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.,以及彼得·德拉霍斯(Peter Drahos)和李計廣教授討論的國際組織活動機制等。

Peter Drahos. When the Weak Bargain with the Strong: Negotiations in the World Trade Organization [J]. International Negotiation, 2003,8(1):79-109; 李計廣. WTO中的志同道合者現象與我國策略選擇[J].國際貿易,2012(12):35-39.由于談判聯盟數量眾多、目的有別、組織形式各異,因此聯盟的分類也存在諸多標準。根據談判的終極目標,有學者將聯盟分為貿易保護主義聯盟和自由貿易聯盟。根據成員身份差異,談判聯盟可分為發達國家聯盟、發展中國家聯盟和混合聯盟。還可以根據不同的活動策略,將談判聯盟分為進攻型聯盟和防守型聯盟。在國際談判中聯盟策略的有效性受到聯盟規模大小、內部凝聚力、議程設置能力

Vinod K Aggarwal. Institutional Designs for a Complex World: Bargaining, Linkages and Nesting [M]. Ithaca: Cornell University Press, 1998; 賀平. 探析全球治理中的“意愿聯盟”[J].復旦國際關系評論,2016(1):221.等諸多條件的影響。

可見,國內外學者對談判聯盟已進行了較有學理性的分析。然而,相關文獻對談判聯盟沒有統一的概念界定,學者們會使用“談判集團、議題聯盟、發展聯盟”等詞匯進行籠統的論述。這些詞匯還與傳統軍事聯盟、準聯盟等相混淆,容易出現概念誤讀,使談判聯盟的研究失去了應有的價值。其次,雖然現有研究提到了推動聯盟構建與發展的內外因素,但并未說明其互動機理。有鑒于此,本文試圖在追溯談判聯盟緣起的基礎上給出明確的定義,歸納影響其構建方式的內外動因,評估各類聯盟的發展情況,并思考中國以區域自由貿易協定為著力點建立談判聯盟,以及與各國就國際貿易機制改革尋求協調的可能性和必要性。

二、談判聯盟的緣起與概念界定

國際關系研究中,聯盟的傳統概念與戰爭和安全息息相關。史蒂芬·羅森(Steven Rosen)直言:“正是敵人的存在增加了對盟友的需求,而結成同盟就是為了有利于打仗。”

Julian Friedman, Christopher Bladen and Steven Rosen. Alliance in International Politics [M].Boston: Allyn and Bacon, 1970:215.狹義的聯盟專指兩個或兩個以上主權國家通過正式或非正式的軍事合作,防范可能構成安全威脅的行為體。但長期致力于聯盟研究的格倫·斯奈德(Glenn Snyder)指出聯盟僅是對國家間聯合行為的統稱,其目的在于維持成員國的安全、擴大權勢,盟國不一定要承擔軍事義務。

Glen H Snyder. Alliance Theory:A Neorealist First Cut [J]. Journal of International Affairs, 1990, 44(1):104.所以從宏觀角度理解,國際關系中的聯盟其實不限于軍事聯盟。國際行為體也可以通過建立戰略聯合關系尋找在全球氣候談判、多邊貿易體制改革等領域的同伴。

兩極對峙結束后,盡管局部沖突時有爆發,但參與戰爭的國家比例明顯下降,大國戰爭正在變得過時。多極化、全球化深入發展,不同制度、不同類型和發展階段的國家間相互依賴關系日益緊密。隨著一系列跨國、跨區域的貿易和投資網絡的建立,世界經濟加速融為一體。以武力遏止威脅已非最佳選擇,有時甚至適得其反,損害自身利益和國際地位。因此,傳統軍事聯盟持續僵化,數量有所減少、效能下降

凌勝利. 聯盟之后,冷戰后國際安全合作新形式探討[J].世界經濟與政治論壇,2017(1):2.。同時,通過協商和談判處理國際矛盾已成為主流,國家間的博弈更多發生在國際組織的談判中,話語權作為一種“軟實力”在國際交往中的影響力與日俱增。當前,圍繞國際制度改革展開的談判實質上就是各國話語權的較量,占據話語霸權的一方更易說服其他行為體采納自己的改革方案。國家若想增強話語權,在國際談判中占據主導地位主要有兩種途徑。第一,提升綜合國力。在國際社會中,擁有較高話語權的成員往往是政治、經濟等實力較強的國家。經濟實力是衡量一國綜合國力的基礎指標,擁有雄厚經濟實力的國家可以更輕易地調動物質資源展開輿論攻勢,搶占談判先機。而一國政治實力雄厚,則能在國際組織中占有重要席位,手握更多投票份額,增強說服力。但短時間內提升綜合國力并非易事,因此許多國家選擇第二種途徑——建立聯盟實現自身影響力最大化,推動國際權力結構和國際制度向著有利于自身發展的方向變革。在各種議題領域的談判中都可以找到聯盟的身影,聯合國內有著名的“爭常”聯盟G4(日本、印度、巴西和德國),國際氣候談判領域有活躍的傘形聯盟(Umbrella Group)、小島嶼國家聯盟(AOSIS),WTO內圍繞多邊貿易談判建立的聯盟更是不勝枚舉。

阿米塔·娜麗卡將以上新興的聯合模式命名為談判聯盟(Bargaining Coalitions),即一個同意結成集團參與談判以達到共同目標的決策者群體。布拉德·格羅斯曼(Brad Glosserman)等人則將其命名為意愿聯盟(Coalitions of the Willing),專指那些就事論事、組織松散,集中力量處理特定問題的國家或非國家行為體組成的聯盟。這種聯盟不如傳統聯盟那樣穩定,但卻更易取得具體成效。

Brad Glosserman, Peter Walkenhorst and Ting Xu. Creating a New International Order [EB/OL].

(2012-04-25)[2021-05-20].

https://thediplomat.com/2012/04/creating-a-new-international-order/.特魯多·皮埃爾(Andrew J. Pierre)提出了議題聯盟(Issue-Focused Coalition)概念,用于概括目標相同的國家圍繞特定議題采取的持續性合作形式。

Andrew J Pierre. Coalitions Building and Maintenance. The Gulf War, Kosovo, Afghanistan, and the War on Terrorism [M]. Washington: Georgetown University Press, 2002:2. 國內較早關注非傳統安全領域聯盟合作的王存剛教授則將議題聯盟理解為國際行為體在某一跨國問題上存在利益相同或近似的情況,并自愿形成的一種合作形式。

王存剛. 議題聯盟: 新興大國參與全球治理的新方式[N].中國社會科學報,2015-03-11(B03).根據對國際談判歷史事實的考察及各種概念的借鑒,筆者將本文研究的對象界定為因共同目標而結成的正式或非正式的政府間談判聯盟,聯盟內外的行為體通過談判、辯論等和平方式表達觀點,相互說服,在保障各方合理權益的基礎上達成集體行動的方案。

顯然,談判聯盟和傳統軍事聯盟的概念是有區別的:首先,合作領域不同。前者的合作集中于低政治領域的經濟與貿易、環境與生態保護等問題,后者的合作主要是高政治領域的軍事安全。其次,合作方式不同。前者強調對話,以合作共贏而非零和博弈的理念處理國際關系,后者則主要以軍備競賽等“硬制衡”方式活動,表現出極強的對抗性。再次,約束性不同。對前者而言,簽訂合作協議并非必要條件,對成員的約束較少、靈活松散,鼓勵并支持不同聯盟間的溝通與交流,一個國家可以同時參與多個談判聯盟,當目標達成或外部條件不再適合進行合作時,聯盟就會解散。而后者對成員的約束較強,有明確的敵我劃分,通過條約要求各國履行自己的承諾,監督并懲罰成員叛逃,聯盟長時間趨于穩定。

三、談判聯盟的成因與活動機制

綜合而言,促使談判聯盟成員國密切溝通、形成一致訴求與行動的要素主要包括:聯盟內部成員的利益訴求與身份認同,以及國際權力結構和制度環境構成的外部推力。這兩種動力從內外兩個方向共同作用于談判聯盟,左右著聯盟的構建與維持。

(一)聯盟內部:利益偏好與身份認同

內部成員國的利益偏好和身份認同是談判聯盟形成和發展的基礎動力。蘭德爾·施偉勒(Randall Schweller)提出國家對于聯盟的訴求在很大程度上取決于利益的一致,這一點區分了有效聯盟和無效聯盟。

Randall Schwelle. Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In [J].International Security, 1994, 19(1):72-107.一般情況下,談判聯盟的活動目標與成員國的國家利益契合度越高,各國參與談判的積極性就越強、越容易協調一致展開合作,團結抵抗外部壓力。反之,若利益契合度下降,成員參與聯盟活動的意愿也會隨之降低,對手可以威逼利誘的方式瓦解聯盟。除利益訴求這種物質因素,身份認同作為非物質因素也在很大程度上影響聯盟的有效性。若想保證聯盟互動成功,行為體需要把信念融合起來。

亞歷山大·溫特. 國際政治的社會理論[M]. 秦亞青,等,譯.北京:人民出版社,2000:431.因此,歷史上有很多聯盟都是基于統一的身份認同建立起來的。20世紀60年代以來,對世界經濟舊秩序發起挑戰的七十七國集團(G77)等談判聯盟就是由經濟發展水平相當、共享被殖民歷史的第三世界國家組成的。

然而,人們也可以找到很多實例反駁身份認同和價值觀念影響聯盟構建的觀點。冷戰期間,為了遏制共產主義所謂“多米諾骨牌”效應,美國也和拉美、東南亞一些“非民主國家”建立了軍事同盟。而冷戰后,國際關系民主化和發展模式多樣化的呼聲日漸高漲,多元成員國組建的談判聯盟反而更具有合法性和說服力。所以,更多不同社會制度、發展水平的國家也因同一議題下的相同利益偏好結成聯盟,致力于推動農業貿易自由化的凱恩斯集團(The Cains Group)就是典型案例。上述事實表明,單純的身份認同對聯盟形成和發展的影響是有限的,必須和利益訴求結合在一起考察。純粹的意識形態聯盟雖然建立和維持都比較容易,但只有政治團結的形式沒有政治團結的基礎,最終除了流產也別無他途。

漢斯·摩根索. 國家間的政治:為權力與和平而斗爭[M].王岐明,等,譯.北京:商務印書館,1993:242. 就連建構主義學者也承認意識形態不是聯盟設計的首要考慮因素。國家以意識形態來劃分陣營,是因為他們處于足夠安全的狀態。若是面對更加強大的對手,國家會拋開意識形態,和一切可以聯合的力量走到一起。

Stephen M Walt. The Origins of Alliances [M].New York: Cornell University Press, 1987:38.

(二)聯盟外部:國際權力結構和制度環境

談判聯盟的博弈本質是對話語權的競爭,輿論學學者指出,想要掌握話語權就必須認清行動的情景。

沃爾特·李普曼. 輿論學[M].林珊,譯.北京:華夏出版社,1989:10.在聯盟的活動中,“行動的情景”就是國際權力結構和國際組織制度環境。國際權力格局和制度環境并不必然促進談判聯盟的形成與發展,這些外部因素須與聯盟成員的利益偏好和身份認同之間建立聯系才能確定其作用于談判聯盟的效果。當國際權力格局和制度環境有助于聯盟成員的共同利益和集體認同構建時,就會推動談判聯盟的發展。反之,當其不利于聯盟成員的統一利益訴求和集體認同構建時,外部因素就會妨礙聯盟活動。

現實主義學者相信國家和誰結盟、收益與成本怎么計算、聯盟策略是否有效根本上都是由國際體系的權力結構決定的。體系中其他國家與霸權國的權力差距大小影響聯盟成員共同利益和集體認同的形成。一般情況下,當霸權國的實力持續上升但未達到絕對水平或其實力持續下降喪失絕對優勢時,視霸權為威脅的國家更有制衡的意愿和訴求,因此聯合起來對霸權主導的國際規則發起挑戰和破壞。但如果一般國家和霸權國實力差距較大,且霸權國采取各種手段阻礙排他性聯盟的成立和發展時,受威脅國的制衡策略就很可能失敗,因此更傾向于加入霸權主導的聯盟以維護自身利益。

Patricia A Weitsman. Dangerous Alliances: Proponents of Peace, Weapons of War [M]. Stanford: Stanford University Press, 2003:4.然而,如果霸權國的強勢干涉和控制已經嚴重損害各國的主權和核心利益,那么霸權國的絕對強勢有時反而會成為各國加強凝聚力、促進整合的動力。同時,需要注意的是,國際權力格局是不斷變化的、國家在各個議題領域的利益偏好也不盡相同。一個國家可能同時在多個領域采取不同的聯盟策略,既聯合一些國家保護某現行制度,又追隨其他新興大國展開另一項制度改革的游說活動。

除了國際權力結構,談判聯盟一般是依托特定的國際組織開展活動的,受到國際組織制度環境的影響。國際組織設立的基本目的是為成員國深入交流和交往提供平臺,使各國更加便利地了解其他成員在重大問題上的立場。理想狀態下,國際組織有助于推動各國共識的形成,促進有關國家在特定議題上結成聯盟,并為聯盟活動提供組織和制度保障。但談判在哪個國際組織內進行、該組織的活動方式、決策機制等都會左右聯盟的有效性。例如,聯盟通過規模效應影響談判結果的能力會受到投票份額的限制,因此相比實行加權投票規則的國際貨幣基金組織,聯合國和世貿組織這樣采取“一國一票”決策機制的國際組織更有利于談判聯盟的活動。然而,世貿組織繼承了關稅和貿易總協定(GATT)協商一致的決策方式,隨著成員和聯盟數量不斷增加,協商一致原則日漸拉低了世貿組織的決策效率。當前,美國也是借由協商一致原則對WTO上訴機構的法官納新、連任進行蓄意阻撓。越來越多的談判聯盟才選擇繞開WTO,在其他多邊貿易機制中推廣自己的改革提案。可見,雖然國際組織和國際制度能夠引導并鼓勵國家放棄追求相對利益的單獨行動,轉而采取合作的方式實現共同利益,

陳拯.新自由制度主義的前沿與困惑[J]. 國際政治科學,2010(3):81. 但國際制度安排無法做到盡善盡美,更何況國際關系中強者為上,很多國際制度其實是權力分配的衍生物,因此會對聯盟活動造成一定限制。

(三)談判聯盟與國際規則體系的相互塑造

在無政府狀態下,聯盟若想挑戰特定領域的國際規則,推動其向著更符合自身實力和利益訴求的方向變動,就需和其他聯盟展開博弈。各個聯盟對國際規則有不同的構想與愿景,聯盟間的競爭和互動是國際規則變革的主要動力。聯盟在博弈過程中相互妥協、形成共識,最終確立新的國際規則,而新規則會重塑各國的利益偏好與身份認同,從而使其聯盟策略發生調整。

談判聯盟的活動機制接近雙層重復博弈模型

Robert D Putnam. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games [J]. International Organization, 1988, 42(3).。第一層次的博弈發生在聯盟內部,成員國討價還價、協調各方偏好,最終就某一議題達成統一立場與訴求。第二層次的博弈發生在聯盟之間,各方代表進行談判,力求以最少的妥協退讓達成有利于維護本聯盟利益的國際規則。雖然第二層聯盟間的談判決定著博弈最終成敗、國際規則是否能夠重構及其重構方向,但其實聯盟內部的博弈更為重要。因為,若初始階段的內部談判都無法形成共識,那么聯盟可能還未發揮作用就面臨解散危機。成員國會重新選擇結盟對象,甚至與對手達成合作,使原本的聯盟合法性和話語權被削弱。其次,雙層博弈的最終結果很大程度上取決于聯盟內部形成的贏集,即成員國所能接受的全部條件。一般情況下,各聯盟贏集越大,相互間就容易形成交集,共同推動國際規則的修訂。反之,聯盟間的交集過小談判就容易陷入僵局,既有國際規則將維持不變。但若聯盟贏集過大,說明其成員對某議題沒有鮮明的訴求,難以獲得對手重視,所以贏集越小談判籌碼就越高。

在博弈中占據上風的聯盟將推行符合自身訴求的改革方案,由此產生的新規則會對其他聯盟形成壓制。所以,對博弈結果不滿的國家會重新考慮自己的聯盟策略。如果當前組建的談判聯盟仍有利用價值,成員國會共同修改提案,甚至在聯盟內部、區域層面或雙邊關系中對提案進行實踐。局部實踐一旦成功,其示范效應會使提案更具說服力。倘若第二層聯盟間談判再次開啟,實踐經驗或成為聯盟提高博弈勝算的有力籌碼。但若聯盟已無法發揮預期效用,繼續留在其中只會犧牲一國的政策靈活性和自主性,那么成員就會放棄承諾,退出聯盟,與其他政治力量開展新合作(見圖1)。

四、貿易規則體系改革與談判聯盟轉型

穩定繁榮的世界經濟體系是國際和平的基石,而二戰后逐漸確立、完善的多邊貿易規則體系是全球經濟發展的重要保障。為了適應國際貿易全球化發展中的各種新變化,貿易規則體系需要定期進行結構調整和制度更新。而每次革故鼎新,都離不開談判聯盟的競爭與博弈。國際貿易談判中的談判聯盟誕生較早,且隨著時代的發展數量持續增加,規模不斷壯大,經歷了明顯的轉型,便于我們對上文提及的談判聯盟成因和活動機制進行實例驗證,以及梳理聯盟類型和策略有效性的關系。自關貿總協定成立以來,參與改革博弈的聯盟可大致分為三類:志同道合者聯盟、議題聯盟和區域聯盟。

(一)服務貿易自由化與志同道合者聯盟

二戰結束后,隨著國際組織活動誕生的初代談判聯盟大多是基于統一身份認同建立的志同道合者聯盟。在冷戰意識形態之爭和軍事聯盟模型的影響下,當時的國家傾向于通過 “共同的信念”來尋找伙伴,談判聯盟對吸納的成員有明確的身份要求。志同道合者聯盟一經建立不因活動議題的改變而變動,不以一次談判的輸贏來決定存亡,具有較高的穩定性和持久性。

在國際貿易談判中最具代表性的志同道合者聯盟當屬20世紀60年代的發展中國家七十七國集團以及發展中國家非正式集團(IGDC)。盡管各國地理位置、社會問題、政治制度、經濟發展水平等多個方面存在巨大差異,但共同面臨的被剝削境遇、對未來的期許,以及情感上對“第三世界”身份的強烈認同

Robert Rothstein. Global Bargaining. UNCTAD and the Quest for a New International Economic Order [M]. New Jersey: Princeton University Press, 1979. 使他們走到了一起。被殖民歷史給亞非拉國家都帶來了深重的災難,殖民浪潮退去后很多新興民族國家政治動蕩、經濟凋敝,尚沒有能力在外交活動中獨當一面。同時,作為國際社會中的后來者,新興民族國家為了爭取國際承認還需服從西方發達國家根據自身發展經驗構建的國際制度,因而在國際貿易談判中十分被動。對自身弱勢、邊緣化、被動地位的共識成為了發展中國家聯合起來的根本動力。發展中國家希望通過構建聯盟,發揮成員國數量優勢,提升其在多邊貿易談判中的影響力,共建國際經濟新秩序。

IGDC在建立初期考慮到自身能力和組織規則的種種限制,很少參與互惠談判,只在涉及“特殊與差別待遇”的條款方面據理力爭,為成員國謀取更多搭便車的機會。然而,20世紀70年代兩次石油危機和布雷頓森林體系崩潰使世界經濟陷入“滯漲”,貿易保護主義回潮、非關稅壁壘增多,發展中國家在多邊貿易中搭便車越來越難。與此同時,美國經濟發展放緩、制造業的競爭優勢受到歐共體和日本挑戰。所以美國迫切要求在多邊貿易談判中引入知識產權保護、服務貿易等議題,以期通過新的貿易規則來維護本國利益,阻礙競爭對手的產業發展。此倡議一出便引起了發展中國家的警惕。彼時傳統勞動密集型產業向發展中國家轉移,新的知識密集型產業、服務業在發達國家成為朝陽產業,但此前人們并未將這些領域視為國際貿易的一部分,所以沒有相關規則進行制約。發展中國家擔心美國借由談判,強化其在服務行業的壟斷地位并迫使發展中國家打開國內仍處于萌芽狀態的服務市場。所以,IGDC一改此前被動接受的態度,更加主動、踴躍地參與到貿易規則修訂的談判中去。長期在IGDC中扮演領導角色的巴西、印度、巴基斯坦、智利等國家組成了十國集團(G10),在烏拉圭回合談判中展開積極斗爭,以期團結發展中國家反對美國提案。準備階段,發展中國家態度統一、強硬,表示除非發達國家盡快實現農業、紡織服裝產業的自由化,否則發展中國家抵制新一輪關貿協定談判,不愿承擔新的自由化義務,并要求享受更多特殊優待。但隨著談判逐漸展開,美國領導的發達國家陣營威脅取消對發展中國家的關稅減讓并試圖在關貿協定外通過雙邊或多邊協議的方式確立服務貿易規則,擴大了發展中國家聯盟內部本就存在的利益分歧。韓國、新加坡為代表的出口導向型國家因與歐美國家經貿關系密切,希望在服務問題上做出讓步以換取制成品出口的增長,所以站到了發達國家一邊。發展中國家聯盟由于成員分裂、綜合實力有限、博弈經驗不足,只得接受了《服務貿易總協定》(GATS)。

IGDC在服務貿易自由化博弈中的失敗說明,雖然身份認同給志同道合者聯盟帶來了最初的凝聚力,但其聯盟的有效性同樣受到國際權力格局、國際組織制度環境、各國利益分歧等限制。首先,關貿總協定是美國主導下資本主義世界秩序的重要組成部分,該秩序是由二戰后的國際權力結構加以保障的。美國在其中的領導地位決定了西方資本主義陣營在國際貿易規則制定與推廣過程中無可比擬的話語霸權

張東冬.美國國家實力衰落與國際權力格局的變化[J].國際展望,2018(10):40.。其次,GATT的多邊貿易談判采取的是“主要供應商原則”,即某項產品的主要供應商有權向進口國提出該項產品貿易談判的要求。發達國家技術先進、產業成熟、市場占有率高,在談判中進行議題設置的能力非常強。相比之下,新興民族國家資源短缺、市場規模小且供需能力較低,在談判中處于弱勢

胡北平. 發展中國家如何更有效地利用WTO決策機制[J].世界經濟研究,2003(11): 29.。再次,發展中國家利益的異質性隨著經濟發展不斷擴大,志同道合聯盟僵化的集體身份使其難以適應利益需求的多樣化,過于強調南北差異、一味反對發達國家的提案降低了自身談判的靈活度。因此,雖然IGDC創立至今仍未解散,但作為談判聯盟其效率低下、國際影響力有限,逐漸淡出了貿易規則的博弈。不過在當今國際貿易談判中,仍然可見發展中國家九十國集團(G90)、新進成員國集團(RAMs)、最不發達國家集團(LDCs)等類似的志同道合者聯盟身影,這說明身份和觀念仍舊在談判聯盟的構建中發揮重要的作用。

(二)農業貿易自由化與議題聯盟

20世紀80年代后談判聯盟進入蓬勃發展階段,數量不斷增多,且出現了新的類型。就在IGDC忙于烏拉圭回合服貿談判的同期,GATT中出現了第一個發達國家和發展中國家共同組成、以特定議題內統一利益偏好驅動的談判聯盟——凱恩斯集團。以凱恩斯集團為代表的議題聯盟多依據相對收益等因素來吸納盟友。為了盡量避免成員間的利益分化,同時方便對交易成本—收益進行分析,此類聯盟一般只圍繞一個特定議題展開活動。

長期以來,農業貿易不受GATT的規則束縛,成為了“世界經濟中最扭曲的部門”

Arvind Panagariya. Agricultural Liberalisation and the Least Developed Countries: Six Fallacies [J]. World Economy, 2005, 28(9):127.。80年代后以美國和歐共體成員為代表的國家對農業生產者進行補貼,在國際市場上造成了農產品供過于求的混亂狀況。中小農產品出口國比較優勢被削弱,蒙受了巨大的經濟損失。為了防止美歐之間的農業補貼戰升級,澳大利亞、加拿大、巴西、阿根廷、馬來西亞、泰國等14個農產品出口國多次舉行會議,達成了建立凱恩斯集團的共識,以敦促各國取消農產品補貼和市場準入限制,共同推動農業貿易的自由化。烏拉圭回合開始后,農業貿易問題被推入了談判的中心。然而,在談判進程中,農業問題因其復雜性屢次陷入僵局。盡管凱恩斯集團提出了多項建議,但在1988年蒙特利爾的中期討論過后美歐雙方達成的宣言中仍只字不提農業自由化。這引起了凱恩斯集團、特別是拉美成員國的極大不滿,阿根廷等國不僅對宣言提出抗議,還拒絕展開其他領域的談判。迫于凱恩斯集團的壓力,1991年GATT總干事整合多國意見提交了一份 “主席裁定案文”的一攬子文件草案,以期盡早結束談判。但是,該方案被歐盟拒絕。拉美國家堅持除非提出一個可行的農業進程,否則將凍結其他領域的談判。此后又經過多次艱苦的談判,美歐雙方才最終達成妥協,在1992年簽署了《布萊爾大廈協定》,同意降低農業補貼,增加進口渠道,降低出口支付。在此基礎上,各國于1993年簽署了《烏拉圭回合農業協定》。

Timothy E Josling, Stefan Tangermann and T K Warley. Agriculture in the GATT[M]. New York: St. Martins Press, 1996:101-162.

凱恩斯集團是第一個被WTO官方認可的談判聯盟,時至今日仍被視為成功聯盟的典范。烏拉圭回合談判結束后凱恩斯集團不僅沒有解散,而且持續壯大,當前仍以推動農業貿易自由化為己任積極活動。凱恩斯集團能夠抗衡大國和影響農業貿易規則改革的原因有三。第一,雖然聯盟內成員國的意識形態、政治制度、經濟發展程度各異,但相同的比較優勢和利益訴求產生了強大的向心力。凱恩斯集團的成員都具有農業資源的稟賦優勢,19個成員國的農產品出口總和超過全球總量的25%。

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https://cairnsgroup.org/Pages/Introduction.aspx/.這為聯盟作為第三方調停美歐“補貼戰”,搶占農業貿易規則話語權奠定了基礎。另一方面,聯盟成員大多是中小國家,不具有提供農業補貼的雄厚實力,所以,抵制農產品出口補貼政策、減少農產品大國的貿易保護措施是大家共同的需求,各成員國始終團結在這一戰略目標下。第二,多樣化的成員構成使凱恩斯集團能夠在紛亂的貿易環境中及時獲得各方信息,做出靈活反應,增加了談判成功的籌碼。澳大利亞作為凱恩斯集團的領導者長期致力于保護性補貼的研究,為聯盟提供了技術專家和數據信息支持,使提案更具專業性和說服力。加拿大作為發達國家聯盟的成員,在凱恩斯集團和美歐之間搭建了信息交換的橋梁,使聯盟在發達國家中也獲得了認可。巴西、阿根廷作為IGDC的核心成員,向其他發展中國家宣傳了凱恩斯集團的立場和主張,說明了南北聯合的可能性和正當性,使聯盟贏得了發展中國家的信任。第三,霸權支持也是凱恩斯集團成功活動的重要原因。將農業問題引入貿易談判一直是很多中小國家的夙愿,但在烏拉圭回合之前一直未能成形,根本原因還是美歐無意展開農業談判。80年代美歐兩大陣營深陷農業貿易戰的泥沼,需要第三方勢力進行調停。加之凱恩斯集團的農業自由化主張與美國目標一致,因此獲得了美國力挺,在談判中得以扮演斡旋聯盟的角色。

當然,多元的成員身份和強大的外部盟友在助力聯盟博弈的同時也給凱恩斯集團帶來了挑戰。農業問題的談判一直是由美歐主導的,凱恩斯集團話語權不足,經常淪為觀望方。澳大利亞、加拿大同時歸屬發達國家聯盟,不愿將其他貿易問題作為農業談判的砝碼。這和聯盟內拉美成員國的態度明顯不同。因此,發達國家和發展中國家的分歧仍是威脅聯盟團結的潛在因素。同時,由于凱恩斯集團的活動依賴于美國支持,在很多時候要順應美國的需求,所以聯盟內發展中國家的訴求經常被忽視或刻意排除在談判之外。以至于此后,發展中國家單獨成立了被稱為“農產品之友”的三十三國集團(G33)。其目的就是在涉及農產品的貿易談判中制衡發達國家,替發展中國家爭取更加靈活、循序漸進的農產品關稅減免政策。

(三)區域貿易自由化與混合式區域聯盟

1995年起世界貿易組織正式成立,接替GATT繼續推進國際貿易自由化。和GATT對談判聯盟的消極態度不同,WTO充分肯定了談判聯盟協調各方立場、降低溝通成本、提高決策效率的作用。因此,不僅老派聯盟在WTO中持續發光發熱,還有一些順應時代發展需求的新興聯盟也不斷涌現,其中最受矚目的當屬以經濟一體化為基礎的區域性談判聯盟。

區域性談判聯盟并非冷戰后出現的新產物,早在20世紀60年代伴隨著歐洲經濟共同體的建立就初現端倪。但70年代世界經濟進入低速增長期,區域性的經濟合作也暫時放緩。直至90年代初期,兩極格局不復存在、大部分地區的安全環境得到改善,才使得更多國家能夠將精力投入到區域經濟一體化進程中來。這一時期出現了美、加、墨三國組成的北美自由貿易區(NAFTA),南美阿根廷、巴西等國建立的南方共同市場(MERCOSUR),東盟(ASEAN)也正式提出了建設“東盟自由貿易區”(AFTA)的目標和行動計劃。因此,區域聯盟日漸成為了國際貿易談判中的重要參與者。

區域性聯盟的優勢在于成員間地緣相近、人緣相親,歷史、文化、民族關系等方面都有著密切的聯系,構建集體認同的歷史與現實基礎較好。有學者曾指出,“一切文化現象,諸如文字、語言、服飾和建筑等都與人們的認同體系有聯系”。

賀圣達.文化認同與中國同周邊東南亞國家民心相通[J].云南社會科學, 2018(6):180.以東盟為例,雖然東南亞各國民族、語言和宗教等具有多樣性,政治制度、經濟發展等也具有差異,但若將東南亞國家作為一個整體加以考察,仍能發現其發展歷史、文化等有許多相近之處。在該地區,萬物有靈和祖先崇拜等宗教因素一直具有較大影響;以種植水稻為特征的農業文明得以長期延續下來,形成了現代東南亞,特別是中南半島地區發達的稻作文化。

劉稚. 東南亞概況[M].昆明:云南大學出版社,2007:27-31.所以,著名史學家霍爾(D. G. E. Hall)才會說:“東南亞歷史的整體性,與歐洲的整體性意義是真實存在的。”

D G E Hall. The Integrity of Southeast Asian History [J]. Journal of Southeast Asian Studies, 1973, 4(2):159-168.正是這種歷史整體性為區域聯盟的構建與發展提供了條件和動力,使成員國間形成了對東盟非正式性、非對抗性、協商一致等組織文化的普遍認同,

Amitav Acharya. Culture, Security, Multilateralism: The ‘ASEAN Way and Regional Order [J]. Contemporary Security Policy, 1998, 19(1):55-84. 也使得在建設自由貿易區時東盟可以采取“先協議、后談判”這種有別于其他地區的靈活方式。同時,鄰國間貿易往來歷史悠久、相互依賴程度普遍較高,即使存在國情差異,也易實現優勢互補、協同發展。由于自然資源豐富、勞動力充足、特殊的地理位置和悠久的對外貿易史,二戰結束后東南亞新興獨立的民族國家經濟恢復都比較快。特別是20世紀70年代后,許多域內國家實施了面向出口的工業化發展戰略,東南亞地區獲得了世界矚目的經濟增長率。

覃主元.戰后東南亞經濟史1945-2005[M]. 北京:民族出版社,2007:3-5. 加之亞太地區國家眾多,各國間自然資源和技術等要素具有極強的互補性,這種特性所形成的國家比較優勢使得亞太互聯經濟得以長期持續發展。所以,多數情況下東南亞國家都會在國際貿易談判正式開始前就共同關切的問題進行溝通,以統一的立場與其他國家或聯盟開展對話,以求增強自身全球競爭力,提升在全球經濟治理中的國際地位。

早在關貿協定時期,尚未建成自貿區的東盟就積極助推烏拉圭回合談判的啟動,并提交了熱帶產品為主題的聯合提案。在農業貿易自由化進程中,東盟長期公開支援凱恩斯集團。1998年世貿組織新一屆總干事選舉中,西方國家大多支持來自新西蘭的邁克·穆爾(Mike Moore),而多數亞洲和中東國家則支持泰國副首相素帕猜(Supachai Panitchpakdi)。最終,WTO總理事會批準了由這二人前后各擔任3年總干事的折中方案。素帕猜之所以能夠和西方候選人分庭抗禮,與東盟的鼎力支持、積極斡旋分不開。基于以上成績,有學者認為,東盟是目前發展中國家陣營內最成功的區域性談判聯盟。但同時,也有人注意到東盟成員國的經濟和工業發展水平極不平衡,各成員國還參與了許多域外的談判聯盟,難免出現相互矛盾和牽制的情況。他們斷言,隨著各國社會經濟的差異性日漸擴大,東盟將難以就談判立場達成共識。然而,東盟已于2015年正式建成東盟經濟共同體,關稅減讓、貿易服務便利化等措施均已落地,后期將會加快消除非貿易壁壘、服務業開放、知識產權保護等方面的合作。隨著東盟經濟一體化不斷深入,成員國的集體認同和相互依賴程度勢必提升,東盟將會成為更加團結的談判聯盟。且近年來新一輪區域經濟一體化浪潮來襲,區域性談判聯盟可能在國際貿易談判中占據更加重要的地位。作為當前全球第七、2050年預計躍居前四的經濟體

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https://theaseanpost.com/article/future-aseans-economic-integration/.,東盟在貿易談判中或能掌握更多話語權,發揮更大的國際影響力。

五、競爭性多邊主義:全球化逆流下的突圍

目前世貿組織中較為活躍的談判聯盟基本屬于以上三種類型(見下頁表1),圍繞其他議題展開的國際談判中也可見類似聯盟的身影。這些聯盟早前都在WTO“體制內”展開談判,雖然推動了貿易制度、規范的調整,但并未銷蝕國際貿易機制的權威性。不過,近年來聯盟的蓬勃發展在使多邊貿易談判更加公平、民主的同時也加劇了“意大利面碗效應”(spaghetti bowl)。各方利益協調越加困難,達成最終協議耗時更久。特別是當農產品市場準入等議題未能完全解決,電子商務、政府采購等新問題又提上議程,使得談判進程更是步履維艱,最終WTO的談判機制在多哈回合“一輪游”后徹底停擺。加之最近美國蓄意破壞世貿組織爭端解決和沖突管理機制、阻擾上訴機構法官納新導致WTO全面癱瘓,國際貿易機制改革陷入窘境。因此,一些已經達成共識的國家和聯盟只能繞過世貿組織,通過簽署區域互惠貿易協定(RTA)的方式在“體制外”推行更符合自身發展需求的貿易規則。截至2021年2月,全球范圍內總計出現了339個簽訂生效的互惠貿易協定,內容涵蓋商品、服務貿易等多個領域

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Julia Morse and Robert Keohane. Contested Multilateralism [J]. Review of International Organization, 2014, 9(4).。

現已簽署的互惠貿易協定中,最受矚目的當屬在東亞自貿區(EAFTA)藍圖上發展而來的區域性談判聯盟CPTPP和RCEP。起初東亞自貿區構建是計劃在“10+3”(東盟+中日韓)的框架內完成的。但由于政治、經濟和技術等多種因素的影響,各方分歧難以調和,東亞自貿區建設計劃被擱置。

張蘊嶺.RCEP是個好平臺[J].世界知識,2019(16):72.直至2009年,奧巴馬訪問亞洲時正式宣布美國加入跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判,使得東盟面臨成員分裂和區域經濟一體化主導權喪失的危險,于是才在2011年第十八次東盟經濟部長會議上提出了RCEP議程,決定以“10+6”(東盟+中日韓澳新印)的框架再次啟動自貿區談判。美國退出后,跨太平洋伙伴關系協定改名為全面與進步跨太平洋伙伴關系協定,于2018年12月正式生效。而在印度退出后,RCEP成員基本就協議文本達成共識,并于2020年11月15日正式簽署,目前等待各國完成國內批準流程。

盡管兩個協定都旨在提高成員貿易投資自由化水平,通過在地區內樹立新興貿易標準倒逼國際貿易機制革新,但它們與WTO現行貿易機制的兼容性具有明顯區別。CPTPP是由發達國家主導、個別發展中國家追隨的全方位、高標準的貿易聯盟。在關稅方面,CPTPP確立了“三零”標準,要求成員國最大限度地消除貿易品關稅、減少各種非關稅壁壘和政府補貼,營造更加公平的競爭環境。這一標準已逐漸成為美日歐等發達國家主導的自由貿易協定談判的核心內容。

蘇慶義.中國是否應該加入CPTPP[J].國際經濟評論,2019(4):107-127.在服務貿易與投資準入方面,CPTPP采用了負面清單模式,意味著成員國間市場開放程度達到了前所未有的高度,有可能對域外發展中國家的決策透明度、經濟抗沖能力和政策調控能力形成較大考驗。同時,CPTPP還在電子商務、知識產權、環境衛生等一些新興貿易領域創立了獨立的標準。此外,CPTPP還建立了自成體系的爭端解決機制,一定程度上彌補了WTO爭端解決機制的不足

張茜.CPTPP爭端解決機制比較研究——以WTO爭端解決機制改革為視角[J].大連海事大學學報(社會科學版),2018(6): 16-24. 。CPTPP對多邊貿易的規則和決策程序等進行了重大調整,一旦建成勢必對國際層面的貿易機制改革發揮積極作用。然而,CPTPP通過制度和效率確保聯盟穩定和高效運轉的活動邏輯反映的仍是西方大國以物質權力為基礎,追求分配正義的要求。發達國家在貿易領域樹立的高標準具有排他性,根本目的是維護和拓展其在國際貿易規則制定中的霸權,壓縮新興大國的政策空間。

Jennifer Lind and William C Wohlforth. The Future of the Liberal Order Is Conservative [J]. Foreign Affairs, 2019, 98(2):80.以發達國家利益訴求為基礎的區域經濟圈可能割裂成員國與其他國家的經貿聯系,嚴重影響亞太供應鏈的健康發展。這和世貿組織消除貿易中的歧視待遇,確保發展中國家尤其是最不發達國家獲得與其經濟發展水平相應的貿易份額和利益的宗旨是相悖的。所以,CPTPP對WTO的挑戰有余,但兼容不足。如果不加以引導和整合,這一區域性談判聯盟很可能削弱WTO的權威性,使國際貿易機制在改革過程中出現權力政治的“回潮”,阻礙國際經濟新秩序建立。

相比之下,同樣以高質量的貿易自由化為目標,RCEP強調維護以WTO為核心的多邊貿易機制,兼顧發達國家、發展中國家和欠發達國家的不同利益訴求,更具靈活性和包容性。RCEP是目前世界上唯一既有發達國家如日本、澳大利亞等參與,又包括最不發達成員國緬甸、柬埔寨、老撾的巨型貿易協定。RCEP不僅給予發展中經濟體特殊和差別待遇,還承諾通過經濟和技術合作對欠發達國家提供幫助。并且RCEP極具開創性地提出了原產地原則“二選一”方式,允許各成員國依據自身情況對區域價值含量標準和稅則歸類改變標準進行選擇。

沈銘輝,李天國.區域全面經濟伙伴關系:進展、影響及展望[J].東北亞論壇,2020(3):104.這一舉措既有利于和此前各國互惠協定中的原產地標準保持一致,也為RCEP今后實施完全統一的原產地原則保留了空間。原產地標準整合后,跨國公司可以更加便捷地在成員國內部運輸產品,降低供應鏈的生產成本。在服務貿易領域,RCEP計劃大幅削減各成員國的限制和歧視性措施,基于GATS和“東盟+1”自由貿易協定實現更高水平的服務貿易自由化。在知識產權保護方面,RCEP對成員國知識產權保護制定了一系列最低標準,且更加注重數字版權的保護,對未來亞太地區乃至世界范圍內知識產權保護和實施標準的確立都將起到促進作用。盡管因為成員眾多、各國經濟發展水平和產業結構差異較大,RCEP談判耗時更久,且后續操作也面臨前所未有的挑戰,但RCEP在對現行多邊貿易機制進行補充時并未架空WTO,反而繼承了其核心精神與發展目標。因此,RCEP的建設不僅有利于促進亞太地區的經濟繁榮,更有利于在貿易保護主義回潮的背景下維護世界多邊主義和自由貿易。

綜上可知,聯盟間的主要競爭方式已由原來的協商談判逐漸轉向制度建設。哪個聯盟建立的制度能夠在世界范圍內得到更多認同和推廣,該聯盟就很可能掌握國際經濟新秩序的主導權。但值得注意的是,區域貿易協定增多可能會加劇全球經濟治理機制的碎片化和規則沖突。

Frank Biermann, Philipp Pattberg, Harro van Asselt, and Fariborz Zelli. The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis [J]. Global Environmental Politics, 2009, 19(4).因此,如何確保區域聯盟間的競爭是一種良性互動,將競爭的結果導向以公平、公正為基調的多邊貿易機制將成為全世界面臨的難題。在無政府狀態下,聯盟間的競爭如果得不到規范,不僅不能推動國際貿易機制改革、提升經濟治理的有效性,甚至會給全球經濟穩定帶來消極影響。

六、結語

本文通過追溯國際貿易談判中的聯盟活動,驗證了內部成員的利益偏好、身份認同,以及外部國際權力結構和國際組織制度環境是影響談判聯盟構建和發展的關鍵因素。不同時期各國通過多種方式增強凝聚力,跨越制度限制,抵消權力對比的劣勢,形成了不同類型的聯盟。國際貿易談判中聯盟的勃興反映了國際權力格局變動后各國對多邊貿易機制乃至全球經濟治理體系進行改革的強烈愿望。以美國為首的發達國家希望通過重塑貿易規則,強化其在國際經濟秩序中的主導地位。而以中國為代表的發展中國家則希望在新的貿易規則制定、實施中能夠增加新興市場國家的代表性和發言權,確保各國權力和機會更加平等。目前,各方都在積極對話,組建聯盟,下一階段圍繞WTO展開的多邊貿易機制改革博弈,可能轉變為一場聯盟制度間的激烈競爭。

盡管有學者推測拜登上臺后美國將重回多邊主義、自由貿易軌道,世界貿易摩擦將有所緩和,WTO改革有望迎來新進展。但從近期美國積極拉攏歐盟、日本,利用所謂“人權”問題抹黑中國,企圖修訂紡織業貿易規則的一系列外交行動可知:在經貿領域,拜登政府繼承了特朗普對華強硬的政策特點,在國際貿易機制改革方面對發展中國家的排擠策略沒有改變,可能通過意識形態聯盟與議題聯盟等多元渠道對中國進行經濟圍堵。因此,中國當務之急要繼續深化與東盟為首的周邊國家的合作,敦促各國盡早完成RCEP的審批,加快落實后續工作,以此為平臺維護亞太供應鏈的完整性,樹立平等、公正、利益共享的貿易規則與合作框架。同時,中國也需要與其他地區的發展中國家協調改革立場。通過加大和海灣阿拉伯國家合作委員會、斯里蘭卡、秘魯等各方的自貿協定談判力度,克服發展中國家各自為政的集體行動困境,抵制發達國家在國際貿易機制改革問題上的霸權主義和強權政治,提升發展中國家的話語權,維護共同利益。此外,為了在改革談判中提高博弈靈活度,中國也需要加強與老牌發達國家的溝通,特別是和長期維護多邊主義、支持貿易自由開放的歐盟展開合作,多措并舉推動中歐雙邊投資協定(BIT)盡快落地,并就世貿組織改革方案和各方交換意見,加強互信,爭取結成反對單邊主義、保守主義的國際統一戰線,共同推動全球經濟治理朝著更加公平合理的方向發展。

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(責任編輯:清寧)

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