住宅小區電梯事故應急管理要素及治理策略

2021-09-23 15:44盧文剛霍澤俏
中國房地產·綜合版 2021年8期
關鍵詞:協同治理應急管理

盧文剛 霍澤俏

摘要:住宅小區電梯安全事故給居民的生命財產安全造成重大威脅,由電梯安全引發的居民與物業之間的矛盾糾紛也時有發生,不利于社區公共安全與社區和諧穩定。以福州市13歲男孩電梯故障自救失敗墜亡事件為典型案例,應用危機洋蔥模型進行要素分析,在協同治理理論框架下探討治理策略建議。研究表明:在住宅小區電梯事故應急管理中,管理要素主要由制度要素、物質要素和人的要素三部分組成,應構建以政府相關部門、電梯企業、物業公司、小區居民、保險公司等為多元主體的協同治理模式,提高風險防范和應急治理能力,確保住宅小區電梯安全。

關鍵詞:社區安全;應急管理;危機洋蔥模型;電梯安全;協同治理

中圖分類號:F293 文獻標識碼:A

文章編號:1001-9138-(2021)08-0060-68 收稿日期:2021-07-05

1 問題的提出

電梯是現代社會城鎮化建設中的重要建筑設備,成為人們日常生活工作中重要的部分,使諸多居民告別“爬樓時代”,出行更加便利。在2019年3月十三屆全國人大二次會議上,李克強總理強調要支持城鎮小區加裝電梯,大力改造城鎮老舊小區。為滿足居民改善型生活需求和生活便利需要,很多新建住宅小區紛紛安裝電梯,老舊小區也積極通過更新電梯或者加裝電梯等方式進行改造,電梯行業獲得高速發展,產量和保有量都在逐年遞增,我國成為全球電梯保有量最多的國家。然而,電梯在提高生活工作質量的同時也隱藏著諸多的安全隱患,大量在用電梯已進入了“老齡化”階段,據統計15年以上電梯數量已達43萬臺。很多老舊電梯維修、改造、更新經費不能有效保障,造成部分老舊電梯帶病運行,保障難度越來越高,安全風險越來越大,電梯安全事故多發頻發,有關“吃人電梯”的糾紛也受到輿論聚焦。根據市場監管總局2021年3月發布的《關于2020年全國特種設備安全狀況的通告》,截至2020年底,全國的電梯數量達到786.55萬臺,在全國全部特種設備中占比47.72%。全年電梯事故25起、死亡19人,電梯事故占比較大。除了電梯事故本身,由電梯安全所引發的糾紛案件就更多,通過裁判文書網檢索“電梯”“事故”“物業”,僅2021年出現的文書就達300余篇。

因此,研究住宅小區電梯安全,做好電梯事故風險防范和應急管理工作具有重要的現實意義。本文從應急管理視角出發,以新近發生的福建福州市13歲男孩電梯故障自救失敗墜亡事件為案例,采用危機洋蔥模型對住宅小區電梯安全事故應急管理關鍵要素進行剖析,揭示電梯安全事故發生的原因,構建電梯事故應急管理要素模型,將協同治理理論與小區電梯安全治理相結合,提出基于多元主體協同的針對性治理策略建議。

2 典型案例分析

2.1 案例概況

2021年5月3日,在福州市一個小區內,一名13歲男孩被困在電梯中因為自救而墜落身亡。監控視頻錄像顯示,傍晚6時26分左右,男孩按下2層的按鈕,可電梯突然上升到了6層和7層之間,且電梯大門緊閉。男孩先后按警鈴、拍打電梯門,按“緊急通話”按鈕求助,但都沒有得到任何回應。之后,男孩在電梯里進行自救,他嘗試用一把長柄傘撬開轎廂門和7層的電梯門沒有成功,但是卻撬開了轎廂門和6層的電梯門。傍晚6時34分左右,男孩從轎廂下方漏出的窄小空間,試圖鉆出轎廂,不慎發生意外(見圖1)。

電梯一般分為四部分(見圖2):放置主機的機房、用于升降的井道、運載乘客或貨物的轎廂、出入轎廂的層站。電梯有兩層門:轎廂入口的轎廂門和層站入口的層門,轎廂門由電機驅動,而層門是沒有動力的,當電梯到達樓層,由轎廂門的門刀卡住層門,從而帶動層門開關。事故發生是因為6層層門和轎廂之間存在空缺,于是男孩試圖鉆出時未抵達6層地面,而是墜入電梯井道。

2.2 案例后續

2.2.1 物業公司

事發前,該小區一共有21部正在運行的電梯,監控室設在小區南門的崗亭里,崗亭里每天都有兩個工作人員輪流值班,負責小區的安保以及車輛和人員的進出管控,當時值班的保安稱事發時并沒有收到任何報警信號。事發后,有媒體在小區走訪調查時發現,小區物業管理房內已經空無一人。據相關業主反映,從5月3日晚事發到5月4日中午,物業處沒有人員值班。

2.2.2 電梯公司

該小區一共有21部電梯,是2005年投入使用的,電梯公司大約半個月左右對電梯檢查一次,絕大多數電梯都可以正常使用,從電梯檢查記錄中可以看到電梯上一次的檢查記錄是4月19日,符合國家的相關規定。電梯公司負責人稱事發電梯的緊急按鈕是可以接通的,但是卻不清楚事發時為什么男孩求救后沒有得到任何回應。

2.2.3 其他主體

事發后警方很快介入調查中,排除了刑事案件的可能,而晉安區市場監管局在調查后有了初步結論,排除了特種設備故障的可能,但是事故電梯的詳細鑒定報告和事故的相關調查結果尚未公布。事后,疑似男孩家屬在小區門口拉橫幅,在業主微信群里發消息,對物業公司的不作為進行聲討。5月7日,經過相關主體的協商和調解,物業公司和男孩家屬之間就賠償責任達成一致,由物業承擔責任,賠償125萬元,男孩家屬表示不追究電梯維修方的刑事和民事責任。

2.2.4 輿論

該事件經過媒體報道后,以“13歲男孩被困電梯自救時墜亡”話題登上微博熱搜,獲得廣泛的關注和討論,但是人們關注的焦點更多的是電梯個人即使用者的做法,被困電梯應該如何安全有效自救,而較少提及應該如何從管理措施著手降低電梯安全事故發生的風險。

2.3 事件核心問題

該電梯事故產生的直接原因有三方面:一是設備缺陷,即原本應該停在2層的電梯卻突然上升到6層和7層之間,同時電梯轎廂門能夠被男孩撬開,表明電梯發生了故障。二是安全管理不到位,即男孩按“緊急通話”警鈴嘗試求救時卻沒有得到回應,值班保安也沒有從電梯監控中察覺到異常情況并及時處置。三是應急救援(自救)不當,即男孩本應該在轎廂中等待救援,卻撬開轎廂門進行不恰當自救,不幸發生意外。

2.3.1 關于小區電梯

電梯應該安裝防扒門裝置,但是為什么男孩能夠從內部撬開電梯門?該小區的21臺電梯是在2005年建成投用,直至事發時已經使用16年,行業內普遍將使用超過15年以上的電梯稱為老舊電梯,為什么物業公司和電梯公司仍然使用該電梯,而不進行停用甚至報廢?此外,根據相關業主反映,小區里的電梯故障頻發,多次發生居民被困電梯事件,事發電梯甚至在5月1日就發生過故障,5月2日有維修人員進行修理,沒有修好,5月3日就發生了這起惡性電梯事故。為什么物業公司在電梯發生故障沒有維修好的情況下仍然讓該電梯運行,并且沒有張貼任何故障告示、安全警示?

2.3.2 關于安全管理

小區電梯內都配有監控錄像和緊急報警裝置按鈕,監控室設在有值班保安的崗亭中,而男孩前后在這部電梯中共待了8分鐘左右,即在電梯發生故障到男孩從轎廂爬出這一段時間內,為什么值班保安沒有通過監控視頻發現電梯的異常情況?此外,電梯內黃色鈴鐺標志是警鈴按鈕,紅色電話標志是緊急對講按鈕,社區主任表示通過監控發現男孩按的是早已失效的黃色警鈴,而沒有按可以接通物業處的紅色求救按鈕,這解釋了為什么男孩在按鈕求救中沒有得到任何回應、值班保安稱沒有收到求救信號的問題,但是為什么電梯按鈕失效卻不進行維修?為什么物業公司沒有在電梯內部進行提示?

2.3.3 關于責任主體

根據我國《民法典》相關規定,物業公司依據相關法律和與業主之間的約定,承擔對于樓房電梯的管理和維護義務,在電梯發生故障最終導致人員傷亡的事件中,物業公司需要承擔賠償責任。如果電梯本身存在質量問題或者設計缺陷,可以由居民起訴物業公司與電梯公司,也可直接起訴物業公司,之后由物業公司向電梯公司追償。在此次電梯事故中,可以發現電梯本身的故障應該歸屬于電梯公司的生產和維修責任,而監控和報警按鈕失效問題則應歸屬于物業公司的管理和維護責任。如前文所述,我們看到物業公司負主要的責任,向男孩家屬進行賠償,盡管當地市場監管局排除了特種設備故障的可能,但是電梯公司仍然不能完全擺脫責任。

2.3.4 關于安全自救

在電梯突然非正常停止運行時,被困人員的正確自救做法是立即用電梯內的警鈴、對講機或者電話與物業值班人員或者與警察、消防人員取得聯系,等待救援。如果報警無效,可以間歇性地呼救或拍打電梯門,在此過程中注意保持體力、調整呼吸,不要采取過激行為,不要盲目撬開電梯門或者通過天花板爬出電梯。該事故當事人男孩的自救不當也是導致事故發生的原因,暴露出在日常生活中缺乏電梯安全使用宣傳教育的問題,同時暴露出物業公司沒有在電梯中張貼正確求救方式標識等問題。

3 基于危機洋蔥模型的電梯事故關鍵要素分析

3.1 危機洋蔥模型框架

危機洋蔥模型的應用強調分析的層次性,即由表及里,逐級深入,不斷揭示深層次的核心要素。1992年Pauchant & Mitroff首次提出危機洋蔥模型,用于分析企業市場危機,由外向內分別由組織策略、組織結構、組織文化、組織中人四部分構成。由外向內:第四層的組織策略是指體制機制、方案程序;第三層的組織結構是指危機管理專責單位的運作情況;第二層的組織文化是指長期積累的組織觀念;第一層的組織中人是指個人的防護經驗、程序,如危機觀念和偏好程度等(見圖3)。

下文結合洋蔥模型框架對福州13歲男孩電梯墜亡事件進行應急管理關鍵要素分析。

3.2 組織策略方面

3.2.1 已有相關法律法規

目前圍繞電梯的生產、經營、使用、檢驗、檢測和監督等方面問題制定的法律法規主要有:

①2003年國務院頒布的《特種設備安全監察條例》。這是我國最早關于電梯安全監管的行政法規。

②2014年1月1日施行的《特種設備安全法》。這是我國第一部對各類特種設備安全管理作出統一、全面、規范的法律,確立了企業承擔安全主體責任、政府相關部門履行安全監管職責和社會發揮監督作用三位一體的特種設備安全工作新模式。

③2018年2月2日國務院辦公廳頒布的《關于加強電梯質量安全工作的意見》(國辦發

〔2018〕8號)。對電梯質量安全工作包括監管要求進行了系統全面部署,這是電梯質量安全工作一個重要的里程碑。

④ 市場監管總局辦公廳關于加快電梯隱患排查治理提升應急處置能力和維保工作質量的通知(市監特設發〔2021〕53號)。對進一步加快推進制動器隱患排查治理,完善應急處置機制,提升電梯維保質量有關事項做出了規定和要求。

3.2.2 存在的主要問題

①法律法規規定不完善。電梯的使用壽命一般是15年,目前在我國并沒有電梯整體報廢使用年限的明確規定,使得電梯制度化更新缺乏有效而權威的依據。該案例中的電梯雖然屬于行業所稱的老舊電梯,但是仍然在正常使用,隨著電梯保有量持續增長,老舊電梯也在逐年增多,給民眾的生命財產安全埋下潛在而廣泛的安全事故隱患。

②法律法規落實不到位。《特種設備安全法》中規定了物業公司的相關職責,包括制定電梯事故應急專項預案、進行應急演練、對電梯進行定期檢查等。但是在現實的電梯管理過程中,存在住宅小區電梯安全管理主體缺失或缺位、物業公司應急預案及應急演練專業性不夠、形式主義嚴重和技術人員的配備不足、不專業等諸多情況。

3.3 組織結構方面

3.3.1 主體構成

在住宅小區電梯應急管理中的主要管理主體及其管理職責如下:

①政府相關部門。負責引導、準入和監督。相關部門通過完善電梯法律法規,構建權責清晰、職責明確的責任體系;通過提高準入門檻,促使企業注重提高電梯生產質量;通過加大監督力度,排除潛在的電梯安全隱患,提高電梯事故的責任成本。

②電梯公司。負責生產、安裝和維保。電梯公司包括電梯制造、安裝、維保公司等,電梯的安全性和可靠性對降低電梯事故發生風險具有重要作用,因此,電梯公司應提高生產質量和安全管理水平,配備專業的技術人員,定期對電梯進行認真檢查和記錄。

③物業公司。負責管理和維護。物業公司接受小區業主委托負責管理電梯,盡管物業公司往往又將電梯的維保委托給電梯公司,但是物業公司仍然需要對電梯進行日常管理,具體表現為張貼安全標識、定期檢查記錄、動態視頻監控、確保緊急報警設備運行、制定應急預案、開展應急演練等。

④保險公司。負責承保和理賠。電梯責任保險是指在電梯安全責任事故中,依法應由被保險人承擔經濟賠償責任,保險人將根據保險合同的規定在約定的賠償限額內負責賠償。保險公司需要根據電梯事故風險評估來確定保費,在電梯事故發生后能夠第一時間根據合同對受害者進行理賠,發揮社會救助的杠桿作用。

3.3.2 存在的主要問題

①政府相關部門監管力度不足。一些地方政府安全監管力量有限,專業人力不足,在監管中出現力不從心、事實上監管缺位不到位的狀況,影響安全監督效果,給電梯安全留下監管盲區漏洞。

②電梯公司質量參差不齊。一些電梯公司責任意識不強,由于電梯采購是房地產開發商或者物業公司負責,一些公司首要考量的采購標準是價格,然后才是電梯質量和售后維保,于是在競爭作用下,電梯公司存在忽視電梯質量而降低成本價格、安裝和檢修人員不足、沒有及時檢查維護等問題。

③物業公司管理職責懈怠。部分小區電梯安全存在管理主體缺失或缺位的問題,案例中物業公司沒有對發生過故障而沒有維修好的電梯進行警示標識或者停用,沒有在男孩被困電梯時及時通過監控錄像發現異常第一時間進行應急處置,表明物業公司沒有起到應盡的管理、維護和應急救援責任。

④保險公司缺乏足夠支持。國家市場監管總局張茅局長表示,2019年購買商業保險的電梯將達30%以上。由此可見,電梯責任保險普及度較低,處于“叫好不叫座”的狀況,反映大部分電梯的風險承擔主體存在局限,保險公司等其他社會主體的介入面不足、力度不夠,無法有效調動市場資源來分擔電梯事故風險。

3.4 組織文化方面

3.4.1 相關組織文化

根據組織結構中的管理主體可以將組織文化分為:

①政府以人民為中心。政府部門屬于公共部門,負責電梯安全的監管工作是以保障民眾生命安全和改善民生作為工作出發點和根本目標,具有公共和公益屬性。

②電梯公司和保險公司以盈利為中心。盡管它們需要承擔相應的社會責任,但是在很多企業運營者看來,只有實現利潤最大化才能擴大企業規模,進一步實現安全發展。

③物業公司以盈利為中心兼顧和諧。物業公司屬于服務性企業,在業主委托、法律規定和合同約定下,對小區物業進行管理并獲得報酬,以維護自身管理地位、必要利潤、參與小區基層社會治理、維護小區和諧作為工作出發點。

3.4.2 存在的主要問題

①缺乏協同治理。各個治理主體之間存在配合協同不足,突出表現為政府部門與其他主體共享信息不足、物業公司治理被動、電梯企業缺乏與其他治理主體的互動、保險公司難獲得相關治理主體的支持,各主體各自為政,有效協同不足,不利于信息和資源的支持和利用。

②缺乏責任意識。部分物業公司在完成合同約定基本工作之后,缺乏為了提高對業主服務質量而盡可能完善配套設施、解決管理問題的動機和動力,對于小區電梯安全管理的主動性和積極性較低,存在不作為、慢作為、亂作為等問題。

③缺乏資金支持。電梯的專利生產、日常運行、定期檢驗、維護保養都需要投入一定費用,但是政府財政支持、物業管理費用的供給(物業收費難是行業難題)與電梯需求之間存在一定的缺口,導致電梯質量參差不齊、帶病運行等問題。

3.5 組織中人的方面

3.5.1 小區居民

組織中的人主要是指在住宅小區電梯使用中的受益者或者受害者,即小區居民,當電梯發生安全事故時,被困在電梯中的居民是直接受害者,當電梯正常運行時,也存在潛在安全威脅,因此不論有沒有被困在電梯、有沒有使用電梯,所有小區居民都是關鍵的人,他們的個人安全防護意識、防護程序、自救互救能力能夠直接影響到風險、危機的處置管理,對電梯突發危機狀況能否及時解決起著決定性作用。

3.5.2 存在的主要問題

①過度依賴電梯。住宅小區同時配備電梯和樓梯,但是不管居住的是哪一樓層,只要是該樓配備了電梯,幾乎所有居民的日常出行都會使用電梯,就像在案例中男孩的家是在2層,他完全可以選擇走樓梯去規避電梯的風險,但是不幸的是電梯發生了故障。此外,小區居民對電梯的高依賴程度也在提高電梯使用的頻率,加重電梯運行的負荷,使安全風險尤其是老舊電梯的安全風險不斷累積。

②安全意識薄弱。一些小區居民對電梯的安全風險認識不足,在日常生活中常常會出現超載、電梯內打鬧、電動車進電梯、破壞電梯設備、吸煙、亂涂亂畫等行為,對電梯安全造成一定影響,人為地增加了電梯運行風險隱患。被困在電梯時缺乏安全自救的科學知識技能儲備,因此會出現類似案例中自救失敗的情況:撬開電梯門、打開天花板、亂蹦亂跳等都是不可取的行為。

③主體責任缺乏。盡管電梯屬于小區公共設施,與小區居民的生命財產安全密切相關,但是相當多的小區居民對于電梯的安全運行和管理關注較少,主人翁意識、監督意識有待加強,此外,一些住宅小區沒有成立業主委員會,不利于居民之間信息的相互溝通、利益訴求的協調統一。

4 治理策略路徑改善建議

4.1 理論分析框架:協同治理理論框架

如前文所述,住宅小區電梯安全治理中的主要主體可分五部分:政府相關部門、電梯公司、物業公司、小區居民、保險公司(見圖4)。五個主體各自具有不同的性質、作用和資源,在造成電梯安全事故中也存在不同的問題和責任。構建多元主體協同治理模式對小區電梯風險防范和應急管理具有重要意義。

本文基于多元主體協同治理模型框架,從應急管理減災、準備、響應、恢復四個主要階段分別闡述多元主體在不同階段不同的針對性治理策略。

4.2 治理策略路徑

4.2.1 減災階段

①提高電梯生產質量。政府應持續完善相關法律法規,提高電梯生產制造的準入門檻;加大監督管理力度,定期排查電梯風險隱患,建立電梯公司黑名單制度。電梯公司應嚴格落實生產責任制,保障電梯生產質量。地產公司、物業公司應在采購電梯時質量優先,對電梯公司進行詳細調查和謹慎選擇。保險公司應對電梯進行風險評估,拒絕給高風險、低質量的電梯企業提供保險服務。通過多措并舉,倒逼電梯公司提高電梯生產質量。

②強化各主體的責任。應促進各主體緊密協調配合,既明確各自的責任和作用,強化風險意識,又相互監督、相互制約,防止“責任缺位”,發揮群防群治、聯防聯控的集體作用。物業公司應暢通和小區居民的溝通渠道,收集和記錄居民反饋意見,掌握小區電梯動態,排查了解安全隱患。小區居民應組建居民委員會,將利益訴求集中表達,監督物業公司在電梯質量控制和管理上是否盡職盡責。

③完善風險分擔機制。政府相關部門應引入社會主體參與,緩解監管力度不足的問題;積極推廣電梯的責任保險制度,鼓勵電梯公司和物業公司給電梯配備保險。保險公司應完善電梯責任保險,發揮責任保險風險承擔作用,轉移電梯事故的風險成本,保障小區居民的合法權益。

4.2.2 準備階段

①修編應急預案。政府應督促電梯公司和物業公司嚴格落實法律相關規定,對不作為、慢作為、亂作為的行為予以批評和處罰。根據《特種設備安全法》規定,物業公司在電梯管理中應制定電梯事故應急專項預案并開展應急演練,提高應急救援能力。

②注重宣傳教育。政府相關部門和物業公司應常態化開展面向小區居民的宣傳教育,對可能發生的電梯故障進行提示,介紹可能發生的意外情況及相應的解決對策。小區居民應積極參與,提高對電梯風險的重視程度,提升自我保護意識。電梯公司應認真開展面向公司員工的宣傳教育,定期對作業人員進行安全技術培訓,提高員工安全意識,完善電梯生產和維修安全管理。

③加強日常檢查。電梯公司和物業公司應定期認真檢查電梯安全裝置,保障緊急按鈕正常使用,實行24小時值班制度,加強對電梯內部的日常監控,注意老舊電梯的更換。對發生故障的電梯及時進行停用、維修和安全警示。

4.2.3 響應階段

①提前發現異常。電梯公司應努力創新技術手段,當電梯發生故障時能夠通過信息智能網絡平臺進行自動上報,使電梯公司和物業公司能夠對電梯事故早發現、早處置。物業公司值班人員應及時通過電梯內部視頻監控、值班人員巡邏、電梯報警裝置發現異常。

②迅速處置回應。物業公司值班人員發現電梯故障困人或接到小區居民報警后,立即通過對講機等通訊設備給予回應,不斷與被困人員對話,了解電梯事故的具體信息,如發生地點、被困人數、人員情況、電梯層數等,安撫被困人員情緒,同時告知正確的應對方法,阻止被困人員盲目自救等不當行為。同時,物業公司應第一時間通知電梯公司相關維修、急救人員,電梯公司應30分鐘內趕到現場,迅速采取應急救援處置。

③妥善開展救援。電梯公司救援人員到現場后應設法采取措施,確保被困人員的生命安全。若電梯公司沒有能力解救或者短期時間內解救不了,電梯公司和物業公司應視情況向公安部門或消防部門求助。在解救過程中,若發現被困乘客中有人暈厥、神志昏迷,應立即通知醫護人員到場,以便被困人員救出后即可進行搶救。

4.2.4 恢復階段

①進行詳細記錄。被困人員被救出后,物業公司應及時了解其身體狀況和需要,并詳細記錄該電梯事故的事件經過。物業公司應立即請電梯公司對故障電梯進行全面檢查,查明故障原因,進行詳細記錄并上報,配合政府相關部門的調查。

②修復電梯故障。電梯公司應及時對電梯進行維修,經過政府相關部門的檢驗通過后方可恢復正常運行,物業公司仍然需要在故障電梯張貼安全警示標志,提醒小區居民注意。

③后續事件處理。政府相關部門應介入物業公司和被困人員之間的協商和解中,化解物業公司與小區居民之間的矛盾,正確引導輿論,降低輿論的負面影響。物業公司應與被困人員保持密切聯系,進行合理經濟賠償和心理疏導。保險公司應及時給予被保險人保險合同規定下的賠償金額。

5 總結

本文以福州市13歲男孩電梯故障自救失敗墜亡事件作為典型案例,通過危機洋蔥模型對電梯安全事故中的應急管理要素進行系統分析,梳理在電梯安全治理中的組織策略、組織結構、組織文化和組織中人四方面的要素,分析各個要素存在的主要問題,揭示電梯安全事故發生的主要原因。在理論分析和要素分析的基礎上,構建了以政府相關部門、電梯公司、物業公司、小區居民、保險公司為主體的多元協同治理框架模型,并結合應急管理四階段,對加強住宅小區電梯安全事故風險防范和應急管理提出針對性治理策略路徑建議。

參考文獻:

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7.盧文剛 溫超敏.非保障性住房物業服務價格放開試點政策社會穩定風險評估——基于惠州市的分析.信訪與社會矛盾問題分析.2020.02

作者簡介:盧文剛,暨南大學粵港澳大灣區應急管理教育促進會會長。

霍澤俏,暨南大學行政管理專業18級學生。

基金項目:2021年度廣東省教育科學規劃課題(高等教育專項)(2021tjk34)階段研究成果。

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