商會內部控制建設問題及對策

2020-08-21 08:56況玉書
財會月刊·上半月 2020年8期
關鍵詞:商會制度建設風險管理

【摘要】在新形勢下商會的發展暴露出運行機制不健全、治理結構不完善、風險管控機制缺失、監督乏力等問題, 折射出我國商會內部控制制度缺失或不健全的狀況。 通過討論商會內部控制建設適用標準的問題, 認為商會內部控制建設可以借鑒企業和行政事業單位內部控制建設的經驗。 分析商會內部控制建設存在的問題及原因, 并提出相關建議: 加強運行機制建設, 完善內部治理結構; 提高內部控制意識, 強化員工培訓; 拓寬信息溝通渠道, 創新信息溝通方式; 優化控制流程, 加強內部監督。

【關鍵詞】商會;內部控制;風險管理;制度建設

【中圖分類號】 F239.221? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994(2020)15-0124-5

商會作為社會組織中的一員, 是市場經濟條件下實現資源優化配置不可忽視的一股力量, 它在政府與商人、商人與商人、商人與社會的聯系中具有積極作用。 我國出臺了一系列政策, 為中國特色商會組織的發展指明了方向。 2010年《中共中央 國務院關于加強和改進新形勢下工商聯工作的意見》中, 首次提出要培育和發展中國特色商會組織; 2012年黨的十八大提出“引導社會組織健康有序發展”; 2013年黨的十八屆三中全會特別強調了行業商會、協會類社會組織對于經濟社會發展的作用, 并明確指出要進一步激發社會組織發展活力, 促進經濟繁榮和社會發展; 2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中指出, “發揮社會組織的作用, 支持行業協會商會等社會組織的發展”。 在國家政策的指引下, 截至2016年年底已形成了覆蓋全國的工商聯組織網絡。 然而, 在深化社會組織社會化、市場化的過程中, 商會也暴露出治理結構不完善、風險管控機制缺失、監督乏力等問題, 折射出我國商會內部控制制度缺失或不健全的狀況[1] 。 基于此, 本文擬探討我國商會內部控制建設存在的問題及對策, 以期拓展內部控制研究領域, 使商會能夠持續為我國經濟繁榮和社會發展貢獻力量。

一、商會內部控制發展現狀

1. 我國商會內部控制建設尚處于探索階段。 內部控制制度可以運用于不同類型的組織中。 近幾年, 我國內部控制體系建設持續完善, 已經從私人領域拓展到公共部門[2] 。 但是與企業、行政事業單位內部控制建設相比, 我國非營利組織內部控制的建設和發展略顯滯后。 商會作為非營利組織中的重要一員, 在全面深化改革的背景下, 得到迅速發展, 但是與商會相關的立法尚處于缺失狀態。 總體來說, 我國商會內部控制建設仍處于探索階段。

2. 商會內部控制與企業、行政事業單位內部控制的比較。 三者既有相同點, 也有不同點。 相同的是: 三者本質上都是一項管理活動, 控制理念、基本原則都相同, 建設經驗也可以相互借鑒。 不同的是: 在目標上, 服務于不同組織的內部控制目標存在一定差異; 在體系上, 行政事業單位、企業、商會的內部控制分別屬于政府內部控制體系、企業內部控制體系和非營利組織內部控制體系; 在立法上, 企業內部控制和政府內部控制有相應的法律法規作為支撐, 而非營利組織內部控制缺乏針對性的法律法規, 更加凸顯了其加強內部控制建設的重要性。

二、商會的含義、特點及組織結構

1. 商會的含義及特點。 商會是商品經濟發展到一定階段的產物, 其含義有狹義和廣義之分, 且不同國家對商會的定義也有所不同[3] 。 狹義的商會是由同一地域中籍貫和行業各異的工商業者組成的具有經濟性質的社團組織; 廣義的商會還包括行業協會。 行業協會和商會皆是非營利性的中介組織, 因為兩者在組織、性質、功能等方面存在相似性, 有時會被等同使用。

商會具有合法性、非營利性、獨立性等特點。 合法性是指商會是依法成立的、具有法人資格的組織, 必須經過一定的程序才能成立, 如需要經過國家民間組織管理機關的登記和注冊程序。 合法性要求在建設商會內部控制時滿足合法性的控制目標。 非營利性是指商會的運作不以營利為目的, 這一特點使得商會內部控制與企業內部控制存在差異, 集中體現在控制客體上。 獨立性是指商會進行決策和管理時無須依靠其他主體, 表明在構建內部控制制度時, 商會需要有完善的治理機構和獨立的決策機構。 總之, 商會是指商人依法設立組建的社會團體法人, 是提供互惠互助、資源共享的平臺, 起著連接商人、政府與社會的紐帶作用, 也是市場經濟條件下促進資源優化配置的一股力量, 目的是維護會員的合法權益, 促進工商業繁榮。

2. 商會內部組織結構。 一般商會內部組織結構包括四個層次: 會員大會(或會員代表大會, 下同), 理事會, 監事會, 會長會議。 其中, 會員大會是商會的最高權力機構, 有權選舉或罷免會長、副會長、理事、監事, 制訂或修改章程、組織機構的選舉辦法等。 理事會的職責包括: 在會員大會閉會期間, 依照會員大會的決議和商會章程的規定履行職責, 并向會員大會報告工作; 負責決定商會內部各機構的設置, 并領導商會內部各機構開展工作; 聘任或解聘秘書長等。 監事會是商會的監督機構, 接受會員大會的領導, 對會員大會負責。 會長會議是商會的日常決策機構, 領導秘書處的工作。 秘書處負責商會的日常行政工作, 下設辦公室、法律部、會員部、經濟事務部等職能部門。 每個商會在實踐中的具體做法可能稍有不同。 例如, 深圳市潮汕商會還設立了戰略決策委員會, 作為商會的決策智囊機構, 為商會重大事項、發展戰略、投資決策等提供建議與意見; 其理事會根據工作需要可從理事中選舉常務理事, 設立常務理事會, 常務理事會對理事會負責; 在常務理事會閉會期間, 可根據工作需要設立常務工作委員會。

可見, 商會內部組織結構具有一定的獨特性, 在建設內部控制時需要特別注意組織架構是否清晰, 權責分配是否科學明確, 信息與溝通渠道是否暢通, 信息披露是否及時、充分, 內部監督是否存在及有效等問題。

三、商會內部控制規范適用性問題

2008年5月財政部等五部委聯合頒布了《企業內部控制基本規范》, 以規范企業內部控制制度的建設。 2012年11月財政部又印發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》, 以規范政府內部控制制度的建設, 但尚無針對非營利組織內部控制的規范性文件。 因此, 商會在建立內部控制制度時會面臨規范適用的問題。

內部控制具有技術性的特點, 不同組織內部控制的概念、要素、原則基本趨同, 因此商會內部控制建設可以借鑒企業和行政事業單位內部控制建設的經驗。 據此, 商會內部控制可以界定為在一定的控制環境下, 監督機構、管理層和其他人員實施的、旨在實現商會各項管理目標而發生的一項管理活動。 與企業內部控制要素類似, 商會內部控制也可以采用五要素, 即控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通和監督, 所遵循的原則也適用全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益原則。

商會內部控制本質上是一項管理活動, 它內生于商會管理的需要, 其經濟屬性、社會屬性和政治屬性又決定了商會內部控制與企業和政府的內部控制客觀上存在差異。 此外, 我國《民間非營利組織會計制度》第十三條規定也對內部控制提出了要求, 即民間非營利組織應當按照國家相關法律、行政法規和內部會計控制規范, 在充分考慮本單位管理要求及業務活動特點的基礎上, 制定科學合理的內部會計控制制度。 可見, 該規定只關注內部會計控制制度, 具有一定的局限性。 總之, 商會內部控制建設在借鑒企業和行政事業單位內部控制建設經驗的同時, 要結合本身的業務特點, 同時兼顧《民間非營利組織會計制度》等法律法規的要求。

四、商會內部控制建設存在的問題及原因

1. 運行機制不健全, 治理結構不完善。 目前商會運用較為普遍的四個層級的內部組織結構, 看似分工明確、各司其職, 但在實際運行中卻出現了一些問題: 一是, 會員大會本應該是商會的最高權力機構, 但在實踐中, 有些商會的會員大會處于被動地位, 會長會議領導下的秘書處的決策機構則越俎代庖, 出現會員大會被架空、秘書處強權的倒置局面。 二是, 一些商會存在決策機構缺失或虛置的現象, 執行權由會長分配給其授命的行政人員, 形成決策權與執行權互相重疊的治理機制。 三是, 商會內設機構的責任和分工不明確, 存在一人多崗、混崗兼職的現象, 導致商會內部存在管理漏洞, 面臨一定的控制風險。 綜合來看, 商會內部控制運行機制不健全和治理結構不完善的原因, 既有相關法律法規不健全等外部原因, 也有制度的科學性與時效性缺失、自治能力不強等內部原因。

(1)相關法律法規不健全。 目前, 關于商會等民間非營利組織的法律法規比較少。 我國曾經頒布過《社會團體登記管理條例》(1998年)和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(2000年), 但兩者都未涉及內部控制的內容。 就商會內部控制制度而言, 除2005年發布的《民間非營利組織會計制度》有所涉及之外, 我國并沒有出臺相應的工作指引或操作規范。 盡管各地商會依據所屬省市的行業組織創新管理要求, 自行遵照部分地方法規進行管理, 但這些地方法規缺乏全面性與前瞻性, 無法對商會的結構性質和社會價值進行精準定位, 也難以滿足商會內部控制的需求。

(2)商會本身缺少全面、科學的內部控制制度。 由于人才缺乏、技術限制和領導不夠重視等原因, 商會難以制定全面科學的內部控制制度。 即便存在相對科學合理的內部控制制度, 商會也未能持續對內部控制的有效性進行評估。 此外, 缺乏有效可行的信息披露制度、對管理失職的懲罰機制、激勵機制等也會帶來一系列的問題, 如領導缺乏責任感和武斷決策, 最終導致內部控制形同虛設, 沒能發揮其應有的作用。

(3)商會自治能力不強, 缺乏有效管理體系。 一些商會存在決策機構缺失或虛置的現象, 如由于沒有正式決策機構, 在決策時或由商會的會員大會協商決定, 或由包含會長在內的兩個以上的負責人共同協商決定。 更嚴重的是, 商會的一些重大事項本應該由集體決策, 實際上卻由會長或負責人一人決定, 出現“一刀切”“一支筆”的現象。 還有些商會存在一人獨攬大權, 各部門權責不明、各自為政, 部門之間信息溝通不暢, 崗位職責不明、分工交叉重疊等問題。

2. 內部控制意識較為淡薄, 缺乏具有內部控制素養的人才。 目前, 商會對內部控制的意識較為淡薄, 缺乏對內部控制制度的基本了解, 也沒有結合商會的性質與業務的特殊性建立科學全面的內部控制制度, 而僅僅重視商會業務活動的開展。 由于在思想觀念上未能充分認識到內部控制的重要性, 商會的內部控制制度建設遠不如其他類型的組織。 并且, 由于缺乏具有內部控制素養的人員, 商會內部控制的日常工作也只停留在做口頭文章或應付檢查的表面工作上, 誤把內部控制當作企業才應該有的制度或工作。

商會內部控制意識淡薄、缺乏具有內部控制素養人才的問題主要源于我國民間非營利組織工作人員的人力性質。 由于既了解商會業務特點又具有內部控制專業素養的人才十分匱乏, 導致目前商會的工作人員主要以兼職人員為主, 還有部分商會主要依靠志愿者開展日常活動, 有時還會出現一人擔任不相容職務的現象, 加之領導層對內部控制的重視程度不夠, 從而為弄虛作假、滋生腐敗提供了機會, 存在一定的內部控制風險。

3. 信息傳遞與溝通不順暢。 美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會(COSO)對信息與溝通要素有著清晰的定義, 即: 相關信息應該準確且相對容易地被識別、接收、掌握后, 才能進行積極有效的溝通與交流。 目前一些商會缺乏有效的信息傳遞與溝通機制, 導致信息堵塞而產生諸多問題, 如管理者在獲取關鍵信息時考慮到自身利益因素而不愿將信息公開。 由于商會在日常運作中重業務、輕職責, 加上一些管理層缺少必要的責任感與使命感, 導致會員僅僅將所屬的商會組織當作獲取自身某種利益的場所, 在參與商會決策的制定與執行或意見征集的過程中缺乏積極性, 往往選擇保留意見。 而對于一些建立了信息管理系統的商會, 為了節省系統開發成本, 它們大多會選擇購買軟件公司開發的信息管理系統。 由于開發系統模塊大多為通用企業板塊, 并未考慮到商會業務的特殊性, 導致系統不僅沒有發揮作用, 還有可能形成溝通障礙。

此外, 商會長期以來執行的是預算會計制度, 會計核算基礎薄弱, 核算過程中重視收支結余和現金流, 忽視對資產存量的核算, 有時會出現賬實不符的問題, 導致財務信息披露不充分、不透明, 甚至缺乏真實性。 在內部信息不暢通的商會中, 若再篡改數據、捏造信息, 將虛假信息傳遞至管理者, 則做出的決策將不具有科學指導意義。 信息傳遞與溝通不順暢既有人員素質的原因, 也有分工不明確、流程不清晰等原因。 歸根結底, 控制環境的薄弱是信息傳遞與溝通不順暢的主要原因。

4. 風險管控機制缺失, 控制活動不到位。 隨著商會的快速發展, 商會面臨的環境日益復雜, 日常經營中的決策風險、執行風險和運行風險也在不斷增加。 然而, 商會的風險評估機制卻不盡如人意。 一是, 一些商會風險管控意識淡薄, 沒有建立一套有效的風險管理體系, 識別風險的能力有限。 當商會面臨風險時, 其表現各不相同, 或是未能結合商會的實際情況, 且過分追求風險應對的理論方法, 或是未能及時對風險實施有效控制, 缺乏專業人員對風險應對進行科學有效的決策, 導致商會遭受重大損失。 二是, 風險評估機制不健全, 缺少有效的風險分析, 沒有建立完善的風險應對機制。 在復雜的市場經濟環境下, 風險無法絕對消除, 而商會的運行涉及多方利益, 更應該建立風險評估機制來減少會員的風險與損失。 而目前一些商會恰恰缺乏這種機制, 導致無法對商會進行風險評估, 進而無法做出降低風險的決策以及出具針對性的風險應對方法。 有的商會雖然設置了風險管理相關部門, 但沒有明確風險管理人員的責任, 導致一旦出現風險, 沒有專業人員進行控制, 遇見問題相互推諉, 風險控制機制形同虛設。

商會的控制活動主要包括兩大要素: 制定為處理風險而確立的控制政策以及執行與履行該政策下的程序。 我國商會控制活動由于缺乏相應法律法規的指引, 一味照搬國外類似機構的內部控制程序, 從控制政策的制定到相關程序的執行, 均缺乏對我國國情的考慮。 這樣不僅不能制定出符合我國國情的針對性、建設性的政策, 還大幅提高了成本, 使商會隱藏的風險不斷積累, 實則得不償失。

5. 內部監督乏力。 監督是評估內部控制有效性進而持續改善內部控制的關鍵環節, 本質上是對內部控制的再控制。 大多數的商會比較重視監督機制的建設, 普遍的做法是在商會組織機構中設立監事會以及由秘書處領導的監督部門, 負責商會的監督工作, 但在不對這些監督部門進行考核、評價以及適當干預的情況下, 難以判斷其監督的有效性。

實際上, 商會存在一些特殊問題阻礙著監督的有效實施。 一是, 監事會成員的選拔方式不夠民主, 由于商會牽涉多方利益關系, 監事會成員的選拔往往會因此而注入水分, 選拔出的監事會成員大多缺乏相應的專業能力, 而且無法做到獨立監督。 可見, 從監事會成員不公開的選拔開始, 就已為內部監督存在的不公正埋下了隱患。 二是, 部分商會內部考核獎懲機制不健全。 懲罰制度不健全導致一些人員違反職業道德的成本降低, 而獎勵制度不健全, 則無法從員工處獲取違反職業道德行為的證據, 因此會導致內部監督力量薄弱, 使得無法對內部控制的運行質量進行評估, 難以有效發揮監督的作用, 也就未能得到相關反饋信息, 從而無法進一步完善商會的內部控制制度。

五、商會內部控制建設與完善建議

借鑒COSO報告和企業內部控制的經驗, 參照我國《民間非營利組織會計制度》和《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》的相關要求, 針對上述問題, 對我國商會內部控制建設與完善提出如下建議:

1. 加強運行機制建設, 完善內部治理結構。 雖然沒有直接的規范性文件指導商會內部控制建設, 但是企業和行政事業單位內部控制建設為商會內部控制建設提供了寶貴的經驗。 同時, 商會也應結合自身的管理需求與業務特點, 按照內部控制的基本內涵及要求, 加強內部控制制度的制定和優化; 并定期對內部控制制度的運行情況和有效程度做出判斷與評價, 對不適用的制度或條款及時進行修訂, 讓內部控制體系真正扎根商會。

一方面, 在制衡性原則的基礎上明確崗位的職責和權限。 商會應當結合不相容職務相分離的原則以及商會業務的特點, 按事設崗, 以崗定人, 明確每個崗位的職責和工作要求, 并建立明確的授權審批程序, 相互制約、相互監督。

另一方面, 完善商會內部治理結構。 我國商會運行效率提高的關鍵在于內部治理結構的完善[4] 。 首先, 要持續優化商會組織架構, 明確會員大會、理事會、秘書處和監事會等機構的職責, 分工明確, 相互制衡, 相互監督, 從而提高治理效率和效果, 為控制環境奠定良好的基礎。 其次, 應當設置具有一定專業性的決策機構, 并且制約商會組織中會長、秘書長或相關負責人“一支筆”“一刀切”的權力。 再次, 商會章程規定的相關權力, 必須落實到實處, 在實際工作中嚴格執行, 避免相關人員逾越。 最后, 監事會成員的選拔應當采用民主的方式, 并定期或不定期地檢查商會運作的相關業務情況, 以期對商會內部控制進行及時的改進與調整。

2. 提高內部控制意識, 強化員工培訓。 一是政府部門應當組織對商會的相關負責人進行內部控制知識的培訓, 使其認識到內部控制在商會管理中的重要作用, 并強化其對內部控制的責任。 通過政府組織培訓的方式, 幫助商會的負責人在思想上重視內部控制建設的重要性, 在實踐中推動商會內部控制的建設。

二是商會會長、秘書處等領導層應糾正內部控制只適用于大企業的錯誤認識, 了解內部控制在本商會組織運營管理中的特點和重要作用。 在內部控制制度的執行過程中, 領導層應當身體力行, 起到模范帶頭作用, 監督員工遵守內部控制制度的情況, 做到權責明確, 建立激勵與約束機制, 提高商會內部控制的執行質量。

三是商會全體會員應自覺接受內部控制相關知識的宣傳與培訓, 提高自覺遵守內部控制制度的意識。 加強商會工作人員的職業道德教育和專業知識培訓, 重點培養專業技能扎實且應變能力強的人員, 以便為商會內部控制制度的執行提供專業性與科學性的意見和指導。

3. 拓寬信息溝通渠道, 創新信息溝通方式。 商會應重視信息技術在商會信息與溝通機制中的重要作用。 在對外的信息溝通中, 可通過行業調查、業務往來單位、中介機構、權威機構的分析報告、社會訴求、監管機構以及互聯網平臺等渠道, 獲取外部信息用于商會的經營決策。 在對內的信息溝通中, 應充分利用現代信息技術, 積極主動地促進內部信息的動態流通, 確保信息的真實性與時效性。 此外, 對于財務信息等敏感信息的傳遞與溝通, 商會應當建立財務信息公開制度, 提高財務信息的真實性和透明度, 做到賬實相符、完整透明、全面具體。

有條件的商會可以成立一個信息流通部, 利用互聯網和即時通信技術, 專門負責商會內外部信息的收集與傳遞; 持續收集商會日常活動所生成的各種信息, 并對零散的信息資源進行必要的篩選、整理和加工, 整合后的信息以報告的形式迅速傳遞至商會相關部門和會員, 確保下行通道順暢。 此外, 還要將執行人員的工作進展情況、會員訴求及意見及時地反饋給管理層, 確保上行通道順暢, 為領導層的經營管理與決策部署提供更高價值的參考。

4. 優化控制流程, 加強內部監督。 針對商會內部控制存在風險管控機制缺失、內部監督乏力等問題, 首先, 可以從提高風險管控意識入手。 內部控制當前已成為一種風險控制評價模式, 風險管控成為內部控制的主旋律之一。 商會管理層應強化風險管理意識, 定期邀請相關領域專家對商會全體員工進行風險管理知識的普及, 樹立全員風險意識, 為商會的風險管理機制提供有效保障。

其次, 在健全風險管控機制的同時, 優化商會控制流程。 商會首先要設立專門的風險管理部門, 該部門中不僅要有風險管理專業人員, 還要有熟悉商會各項業務的人員, 做到理論與業務相結合, 這樣才能更為科學有效地進行風險評估, 進而根據評估結果實施控制流程。 商會要能夠將控制活動涉及的每個環節落實到具體的部門和人員上, 特別是在資金管理和職員的權利與責任劃分上要實施有效控制。 制度政策不能被利益架空, 執行程序不能受制于權利。

最后, 要不斷完善常設的監督部門的監督功能, 賦予其足夠的獨立性, 加強商會內部監督的力度與效力, 確保監督工作的有效性。 具體而言, 商會要使監事會人員的選拔更加公平、公正、公開, 提高對選拔人員的要求, 如必須具有相關專業知識并對商會業務足夠了解; 還要完善商會內部考核獎懲機制, 加大濫用職權的懲罰力度, 杜絕部分人員為一己私利而無視監管制度的行為。 提升對員工勇于舉報行為的獎勵, 將有助于獲取有關內部控制系統繼續有效運行的證據。 另外, 必要時可以借助外部監督的力量, 聘請注冊會計師對商會的內部控制進行測試。 因為注冊會計師的獨立性較高, 其公正性能夠得到保障。 這將有助于發現商會內部控制存在的漏洞, 并提出改善意見, 是商會進行內部控制自查時較為有效的措施。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?易宇,徐聰君.行業協會商會開展內部審計工作的現狀與改進[ J].中國社會組織,2016(18):39 ~ 40.

[ 2 ]? ?劉永澤,況玉書.關于政府內部控制的幾個問題[ J].財經問題研究,2015(7):73 ~ 77.

[ 3 ]? ?劉華光.商會的性質、演進與制度安排[M].北京:中國社會科學出版社,2009:1 ~ 274.

[ 4 ]? ?周桐宇.民間商會內部治理的委托代理分析[ J].華東師范大學學報(哲學社會科學版),2008(3):100 ~ 103.

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